Nella recente Sentenza n. 9860/2024 il Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire l’ambito di operatività della tutela cd. “indiretta” dei beni culturali ed i limiti alla sindacabilità delle valutazioni discrezionali compiute dall’Amministrazione competente in sede di adozione delle misure di tutela.

Il caso.

La vicenda giudiziaria trae origine dal ricorso promosso avverso un provvedimento adottato dal Ministero della Cultura, con cui è stato posto un vincolo diretto ed uno indiretto su un complesso di immobili costituito da una chiesa antica e dai beni attigui ad essa.

Contro il provvedimento sono insorti i proprietari dei terreni adiacenti al bene direttamente tutelato e, quindi, ricompresi nelle aree sottoposte a vincolo indiretto, il quale prevede il mantenimento della destinazione a verde naturale dei terreni, l’impossibilità di incrementare la superficie coperta e la volumetria dei manufatti esistenti, e la previa consultazione della competente Soprintendenza per l’effettuazione di scavi archeologici.

All’esito del giudizio di primo grado il TAR adito ha respinto il ricorso e, dunque, i proprietari hanno promosso il giudizio di appello innanzi al Consiglio di Stato, censurando la statuizione di primo grado e contestando nuovamente la portata dei vincoli predisposti in relazione alla reale consistenza dei beni protetti.

In particolare, innanzi al Consiglio di Stato sono state sollevate le seguenti violazioni: i) mancata partecipazione dei privati al procedimento concluso con il provvedimento di vincolo, in quanto il Ministero non ha valutato le loro osservazioni; ii) irragionevolezza ed illogicità sia del vincolo diretto, apposto su un bene ormai in disuso e versante in condizioni di fatiscenza, sia dell’estensione territoriale delle aree soggette a vincolo indiretto, ritenuto comunque sproporzionato, in quanto l’eventuale aumento volumetrico dei manufatti esistenti, ammesso dalla normativa urbanistico-edilizia comunale, non inficerebbe la veduta della chiesa tutelata diroccata anche in virtù della conformazione dei luoghi.

Il vincolo “indiretto”.

Prima di esaminare nel dettaglio la soluzione proposta al caso di specie dal Consiglio di Stato, va sottolineato che la tutela “indiretta”, disciplinata dagli artt. da 45 a 47 del “Codice dei beni culturali e del Paesaggio” (D.Lgs. n. 42/2004), può riguardare solo beni immobili e trova giustificazione solo in relazione ad un altro provvedimento relativo ad un vincolo “diretto”.

Il contenuto precettivo del vincolo “indiretto” è costituito dalle prescrizioni che il Ministero ha facoltà di dettare, finalizzate ad evitare che “sia messa in pericolo l’integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e decoro“.

L’integrità dei beni culturali viene garantita dalle previsioni dirette alla conservazione materiale del bene oggetto di vincolo, al fine di preservarlo da danni conseguenti all’uso improprio dell’area contigua: la tutela della “prospettiva” e della “luce” implica il mantenimento della visibilità complessiva del bene oggetto di vincolo diretto, ed anche di speciali punti di vista da luoghi posti a ragionevole distanza; la tutela del “decoro”, invece, comporta il mantenimento del contesto, tale da non modificare né essere in contrasto con l’aspetto formale, lo stile o il significato storico artistico del monumento.

La Sentenza: Consiglio di Stato, Sez. VI, Sent. n. 9860/2024.

Nell’esaminare la questione il Consiglio di Stato ha dapprima ribadito il consolidato orientamento giurisprudenziale per il quale le valutazioni in ordine all’esistenza di un interesse, sia esso archeologico o storico-artistico, tali da giustificare l’apposizione dei relativi vincoli è espressione del potere discrezionale che è prerogativa esclusiva della Pubblica Amministrazione.

Nel merito delle censure relative ai vincoli apposti dal Ministero, il Collegio ha rilevato che le condizioni fatiscenti dell’immobile soggetto a vincolo “diretto” sono irrilevanti posto che, proprio in virtù della tutela approntata, il bene può essere integralmente ricostruito, ricomponendone le caratteristiche storico-culturali.

Quanto al vincolo “indiretto”, invece, il Consiglio di Stato ha evidenziato preliminarmente la sua cornice normativa, richiamando l’art. 45 del D.Lgs. n. 42/2004 per il quale “Il Ministero ha facoltà di prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l’integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro”: in virtù di tale norma, dunque, spetta all’Amministrazione il compito di delimitare con intensità variabile, non predeterminata, le misure più idonee a tutelare il valore ed il significato che il bene culturale rappresenta nel territorio in cui è collocato. 

Invero, la giurisprudenza amministrativa ha più volte precisato che il vincolo “indiretto” concerne la “cornice ambientale” di un bene culturale^[1]: pertanto, oggetto di tutela non è il solo bene in sé, ma l’intero ambiente che interagisce con il valore culturale, e che può richiedere una conservazione particolare.

Secondo il Consiglio di Stato, dunque, “In questo senso il canone di verifica del corretto esercizio del potere deve avvenire secondo un criterio di congruenza, ragionevolezza e proporzionalità. Tali criteri sono tra loro strettamente connessi e si specificano nel conseguimento di un punto di equilibrio identificabile nella corretta funzionalità dell’esercizio del potere che deve essere congruo e rapportato allo scopo legale per cui è previsto.

Deve inoltre osservarsi come la giurisprudenza abbia precisato che il vincolo indiretto può essere apposto per consentire di comprendere l’importanza dei luoghi in cui gli immobili tutelati dal vincolo diretto si inseriscono mediante la loro conservazione pressoché integrale (Consiglio di Stato, Sez. VI, 26 maggio 2017, n. 2493).

Va rimarcato come la valutazione dell’amministrazione nell’ambito in discorso è per lo più insindacabile, se non sotto il profilo della congruità e della logicità della motivazione ed in particolare per difetto o manifesta illogicità della motivazione o errore di fatto (cfr. Cons. St., sez. IV, 22 giugno 2005, n. 3305; Cons. St., sez. VI, 22 agosto 2006, n. 4923; Cons. St., sez. IV, 9 febbraio 2006, n. 659).

Pertanto, dopo aver sottolineato che, nella fattispecie, l’Amministrazione ha puntualmente evidenziato i tratti caratteristici dell’ambiente in cui è collocato il bene oggetto di vincolo diretto, il Consiglio di Stato ha ribadito che i valori protetti dalla normativa in materia di tutela indiretta “hanno carattere ambivalente ed investono l’ambito territoriale interessato nel loro insieme in ragione della peculiarità dei beni da tutelare, con la conseguenza che il vincolo indiretto può essere apposto per consentire di comprendere l’importanza dei luoghi in cui gli immobili tutelati dal vincolo diretto si inseriscono mediante la loro conservazione pressoché integrale (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 26 maggio 2017, n. 2493).

In definitiva, il potere concretamente esercitato dall’amministrazione – che, come detto, è espressione di discrezionalità tecnica – non appare irragionevole o illogico, trovando invece la propria giustificazione nell’esigenza conservativa determinata dal vincolo diretto, tenuto conto delle peculiarità dello specifico bene che viene in considerazione e del contesto nel quale è inserito, ben spiegati nella relazione allega al decreto di vincolo”.

Il Collegio, peraltro, ha chiarito che “il cd. vincolo indiretto non ha contenuto prescrittivo tipico, per essere rimessa all’autonomo apprezzamento dell’amministrazione la determinazione delle disposizioni utili all’ottimale protezione del bene principale, fino all’inedificabilità assoluta, se e nei limiti in cui tanto è richiesto dall’obiettivo di prevenire un vulnus ai valori oggetto di salvaguardia (cfr. Cons. St. n. 3663/2021)”.

Inoltre, il Consiglio di Stato ha precisato la superiorità delle previsioni ministeriali di tutela rispetto alle previsioni urbanistico-edilizie locali: “Invero, le valutazioni volte alla tutela storico artistica, tra le quali è compreso il vincolo indiretto, operano su di un piano differente, esterno e sovraordinato rispetto a quello urbanistico, come si desume chiaramente dall’art. 45 comma 2 del D.lgs. 22 gennaio 2004, secondo il quale gli enti pubblici territoriali recepiscono le prescrizioni nei regolamenti edilizi e negli strumenti urbanistici. La giurisprudenza con riferimento al rapporto tra tutela dei valori culturali e paesaggistici e pianificazione urbanistica, sulla base dell’art. 9 Cost., ha affermato la prevalenza dell’impronta unitaria della tutela culturale e paesaggistica sulle determinazioni urbanistiche, pur nella necessaria considerazione della compresenza degli interessi pubblici intestati alle due funzioni (cfr. Corte Cost. n. 180 e n. 437 del 2008; n. 367 del 2007)”.