Con una recente Sentenza^[1] il Consiglio di Stato si è pronunciato sulla controversa questione^[2] inerente ai poteri di controllo di cui dispone l’Amministrazione nel caso in cui il privato utilizzi la CILA (comunicazione di inizio lavori asseverata di inizio attività) in maniera impropria. 

Partendo dal presupposto che la CILA condivide la medesima natura giuridica della SCIA (Segnalazione Certificata di Inizio Attività), quale strumento di liberalizzazione delle attività economiche, la giurisprudenza si è attestata sue due distinte posizioni quanto al regime giuridico applicabile. Invero, la questione è relativa all’assenza della previsione, nella disciplina della CILA, di un potere di controllo (inibitorio) amministrativo: va chiarito se tale assenza costituisca una mera lacuna del legislatore (colmabile mediante applicazione analogica delle regole previste per la SCIA) o sia espressione della chiara intenzione di quest’ultimo di diversificare sul punto i regimi dei due titoli abilitativi in questione.

Tale quesito assume rilievo non solo ai fini interpretativi ma anche piuttosto per le rilevanti implicazioni pratiche ad esso sottese. Infatti, in caso di applicazione analogica della disciplina prevista per la SCIA, l’Amministrazione potrebbe, in presenza di un intervento basato su una CILA illegittima, conformarne l’esecuzione a legge, ordinarne la sospensione o vietarlo ai sensi dell’art. 19, L. 241/1990. Diversamente, il Comune cui il privato ha presentato la CILA dovrebbe necessariamente attivare i poteri di vigilanza dell’attività urbanistico-edilizia previsti dall’art. 27 del D.P.R. n. 380/2001, sanzionando l’intervento abusivo.

Natura giuridica e disciplina normativa della CILA.

La Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata (c.d. CILA) costituisce uno strumento di liberalizzazione delle attività economiche mediante il quale si sottrae l’esercizio di queste ultime alla previa autorizzazione amministrativa.

In particolare, la CILA è un atto del privato, consistente in un elaborato progettuale dell’intervento che s’intende compiere, unitamente all’asseverazione di un tecnico abilitato, il quale deve attestare, sotto la sua responsabilità, che l’intervento stesso è conforme agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi in vigore, è compatibile con la normativa sismica e con quella sul rendimento energetico in edilizia e non interessa le parti strutturali dell’edificio.

La CILA rinviene la sua attuale e vigente fonte normativa nell’art. 6- bis D.P.R. n. 380/2001, secondo cui “gli interventi non riconducibili all’elenco di cui agli articoli 6, 10 e 22 sono realizzabili previa comunicazione, anche per via telematica, dell’inizio dei lavori da parte dell’interessato all’Amministrazione competente, fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico edilizia vigente, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia […]”.

Il comma 5, in particolare, stabilisce che “la mancata comunicazione asseverata dell’inizio dei lavori comporta la sanzione pecuniaria pari a 1.000 euro. Tale sanzione è ridotta di due terzi se la comunicazione è effettuata spontaneamente quando l’intervento è in corso di esecuzione”.

Dalla lettura della disposizione emerge come la CILA sia stata concepita dal Legislatore quale strumento residuale operante con riferimento a tutti quegli interventi non rientranti nell’attività di edilizia libera (art. 6 D.P.R. n. 380/2001) ovvero non soggetti a permesso di costruire (art. 10 D.P.R. n. 380/2001) ovvero a SCIA (art. 22 D.P.R. n. 380/2001).

L’art. 6-bis del D.P.R. 380/2001 è il frutto della novella introdotta con il D.Lgs. 25 novembre 2016 n. 222 (c.d. SCIA-2), in attuazione della Legge di Riforma Madia (L. 7 agosto 2015 n. 124, di cui il menzionato Decreto Legislativo costituisce uno dei provvedimenti attuativi) che ha inteso razionalizzare e semplificare le procedure ed i modelli di conseguimento dei titoli abilitativi, al fine di rendere più chiaro il quadro normativo di riferimento a vantaggio tanto degli operatori privati interessati quanto della Pubblica Amministrazione in linea sia con gli indirizzi dell’Unione Europea (cfr. Direttiva Bolkestein relativamente ai servizi), finalizzati alla liberalizzazione dell’accesso alle attività, sia ai principi, parimenti di matrice euro-unitaria, di proporzionalità e di ragionevolezza nell’individuazione dei procedimenti amministrativi ovvero delle forme di liberalizzazione più consone, in rapporto all’attività da svolgere, per il conseguimento delle abilitazioni richieste.

Come autorevolmente chiarito dalla Commissione Speciale del Consiglio di Stato nel parere n. 1784/2016, reso sullo schema di D.Lgs. n. 222/2016 che ha introdotto – come detto – l’art. 6- bis D.P.R. n. 380/2001, la CILA condivide la medesima natura giuridica della SCIA quale istituto di liberalizzazione delle attività private.

Ed in effetti, entrambi gli istituti operano secondo lo schema “norma-fatto-effetto” poiché tanto la CILA quanto la SCIA legittimano il privato a dare avvio direttamente all’attività per il solo fatto della trasmissione all’Amministrazione della comunicazione o segnalazione e dunque costituiscono fatti idonei, per legge, a consentire l’esercizio dell’attività comunicata o segnalata.

Diversamente da quanto disposto per la SCIA, sulla conformità tecnico-giuridica della CILA non è, però, previsto un obbligo di controllo ordinario postumo entro un termine perentorio ravvicinato, in quanto la disciplina sulla CILA si limita a prevedere una sanzione pecuniaria “secca” in caso di omessa presentazione, senza in alcun modo disciplinare l’ipotesi in cui la stessa si profili contra legem. Manca, dunque, nella normativa vigente qualsiasi riferimento ai poteri spettanti all’Amministrazione a seguito della comunicazione asseverata del privato.

Si pone, pertanto, il problema dell’individuazione dei poteri esercitabili dall’ente locale, in relazione al quale la giurisprudenza si è attestata su due diverse ricostruzioni (con conseguenze pratiche differenti).

Gli orientamenti della giurisprudenza.

Secondo un’opzione ermeneutica, l’attività assoggettata a CILA non solo è libera, come nei casi di SCIA, ma, a differenza di quest’ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, quanto piuttosto deve essere soltanto conosciuta dall’Amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio. Essa si differenzia dalla SCIA, in quanto rispetto alla CILA il Comune può esercitare un potere meramente sanzionatorio, mentre nel caso della SCIA il potere può essere repressivo, inibitorio e conformativo, nonché di autotutela.

In base a tale ricostruzione, restano comunque intatti i poteri di vigilanza contro gli abusi delineati in via generale dall’art. 27 del D.P.R. n. 380 del 2001, per cui l’esercizio del potere di controllo consiste nel semplice rilievo, non soggetto a termini o procedure particolari e comunque non rientrante nell’ambito di applicazione dell’art. 21 – nonies della L. n. 241 del 1990, dell’inefficacia della CILA in vista della sospensione dei lavori e dell’adozione dei conseguenti provvedimenti repressivi (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 28.04. 2023 n. 4327; Sez. II, 13.10.2022 n. 8759).

Secondo diverso orientamento (Cons. Stato, Sez. II, 24.04. 2023 n. 4110 richiamato, ancora di recente, in Cons. Stato, Sez. II, 25.02.2025 n. 1651), la mancata previsione di sistematicità dei controlli rischia di tradursi in un sostanziale pregiudizio per il privato, che non vedrebbe mai stabilizzarsi la legittimità del proprio progetto, di talché la presentazione della CILA, considerata anche la modesta entità della sanzione per la sua omissione, avrebbe in sostanza l’unico effetto di attirare l’attenzione dell’Amministrazione sull’intervento, esponendolo ad libitum, in caso di errore sul contesto tecnico-normativo di riferimento, alle più gravi sanzioni per l’attività totalmente abusiva, che l’ordinamento correttamente esclude quando l’Amministrazione abbia omesso di esercitare i dovuti controlli ordinari di legittimità sulla SCIA o sull’istanza di permesso.

Pertanto, secondo tale interpretazione sarebbe da preferire la ricostruzione che ha inteso mutuare in subiecta materia i principi via via consolidatisi con riferimento alla separazione tra autotutela decisoria ed esecutiva in materia di SCIA o DIA., in particolare dopo la pronuncia della Corte costituzionale n. 45 del 2019. Di esse, infatti, la CILA “condivide l’intima natura giuridica”, sicché troverebbero applicazione i limiti di tempo e di motivazione declinati nell’art. 19, commi 3, 4, 6-bis e 6-ter della L. 7 agosto 1990 n. 241, in combinato disposto con il richiamo alle “condizioni” di cui all’art. 21-novies della medesima normativa.

La Sentenza n. 6322/2025: i poteri di controllo della P.A..

Il Consiglio di Stato, nella Sentenza in esame, aderisce infine al primo orientamento giurisprudenziale, ritenuto maggiormente rispondente al principio di legalità che costituisce il fondamento ed il limite dell’intera attività amministrativa.

Invero, il dato normativo non richiama in relazione alla CILA nessuna delle tre tipologie di controllo tipiche della segnalazione certificata (inibizione, conformazione e inibizione condizionata), ma si limita a prevedere una sanzione pecuniaria di 1000 euro per l’ipotesi di mancata comunicazione (art. 6-bis, comma 5, T.U.E.) ed a demandare alle Regioni a statuto ordinario la disciplina “delle modalità di effettuazione dei controlli, anche a campione e prevedendo sopralluoghi in loco” (art. 6-bis, comma 4, T.U.E.).

La diversa formulazione normativa prevista per la CILA, ad avviso del Consiglio di Stato, non appare il frutto di una dimenticanza del Legislatore e non consente, dunque, il ricorso all’interpretazione analogica.

La previsione di poteri solo sanzionatori corrisponde, infatti, ad una precisa ratio, consistente nel limitare l’ingerenza dei poteri pubblici in presenza di un’attività privata a limitato impatto sul territorio e, come tale, passibile di essere oggetto di sola comunicazione di inizio lavori.

La CILA, infatti, ha solo una funzione informativa nei riguardi della Pubblica Amministrazione circa l’avvio dei lavori (pur sulla scorta di un progetto asseverato) da parte del soggetto privato, con la conseguenza per cui le successive verifiche dell’Amministrazione saranno limitate al riscontro della conformità dell’intervento al paradigma legale.

Nella motivazione della Sentenza in esame, fondamentale è dunque il riferimento al principio di legalità, valorizzato quale canone ermeneutico utilizzato anche dalla giurisprudenza costituzionale (con la recente Sentenza 2 luglio 2025 n. 88, cfr. articolo pubblicato sulle News di questo sito il 08.07.2025^[3]) per dirimere il contrasto giurisprudenziale sui limiti al potere di annullamento d’ufficio.

Inoltre, centrale rilevanza assume anche il richiamo al, più volte menzionato, parere del Consiglio di Stato n. 1784/2016 secondo cui “nel caso in cui la comunicazione sia utilizzata al di fuori della fattispecie legale, ossia per eseguire opere che richiedano il permesso di costruire o la SCIA o comunque in violazione della normativa in materia […] l’Amministrazione non può che disporre degli ordinari poteri repressivi e sanzionatori dell’abuso, come peraltro implicitamente previsto dalla stessa disposizione [art. 6- bis , d.P.R. n. 380/2001, N.d.R.] laddove fa salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia”.

La conclusione condivisa dal Collegio è stata, infine, ritenuta più coerente sul piano sistematico, perché attribuisce all’istituto della CILA una autonomia concettuale e funzionale rispetto all’istituto della SCIA dal quale, diversamente opinando, stenterebbe a differenziarsi.

In ogni caso, l’Amministrazione deve esercitare, anche in relazione alla CILA, pur sempre i poteri di vigilanza spettanti, ai sensi degli artt. 27 ss. D.P.R. n. 380/2001, al ricorrere di ipotesi di abuso, sia a seguito di una istanza del terzo sia d’ufficio, con la conseguenza che anche nella CILA permangono forme di esercizio di potere repressivo da parte dell’Amministrazione, ancorché non coincidenti (e non identicamente individuate, finanche sotto il profilo lessicale) con quelle previste per la SCIA ordinaria dall’art. 19 L. n. 241/1990.

Di conseguenza, avvalendosi dei poteri di cui all’art. 27 del D.P.R. n. 380 del 2001, l’Amministrazione comunale può certamente dichiarare l’inefficacia della CILA quando essa viene utilizzata per legittimare interventi che avrebbero richiesto una SCIA o un Permesso di Costruire e, comunque, per interventi illegittimi costituenti abuso edilizio.

La Sentenza conferma dunque l’orientamento che riconosce al Comune la possibilità di dichiarare l’inefficacia della CILA ricorrendo ai poteri repressivi ordinari ex art. 27 T.U.E. (ingiunzione di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi) nei casi in cui venga utilizzata in modo improprio e/o nei casi di abuso edilizio.