Il tema della tutela dell’affidamento del privato nei confronti dell’azione amministrativa continua a rappresentare uno dei terreni più complessi ed al tempo stesso più affascinanti del diritto amministrativo contemporaneo. In esso si intrecciano questioni di grande rilievo sistematico: la qualificazione delle situazioni giuridiche soggettive coinvolte, il rapporto tra potere amministrativo e principi civilistici di buona fede e correttezza, nonché il delicato problema del riparto di giurisdizione tra Giudice Ordinario e Giudice Amministrativo.
La Sentenza delle Sezioni Unite in commento si inserisce in questo dibattito, affrontando il caso, ormai non infrequente nella prassi, del privato che abbia confidato nella legittimità di un provvedimento amministrativo ampliativo poi annullato dal Giudice Amministrativo.
La pronuncia assume particolare interesse perché consente di riflettere ancora una volta sulla natura della responsabilità della Pubblica Amministrazione nei confronti del cittadino e sui presupposti che consentono di configurare una tutela risarcitoria fondata sulla lesione dell’affidamento incolpevole.
La vicenda
La vicenda trae origine dal rilascio, da parte di un Comune, di un permesso di costruire che autorizzava i ricorrenti alla demolizione e ricostruzione di un fabbricato situato in zona agricola, con incremento del numero delle unità immobiliari rispetto al manufatto originario.
Tale titolo edilizio veniva successivamente annullato dal Consiglio di Stato, adito da un proprietario confinante, sul presupposto che le disposizioni del Piano Regolatore consentissero la realizzazione di una sola unità abitativa aggiuntiva, e non di tre come invece autorizzato dall’amministrazione comunale.
I destinatari del provvedimento edilizio, ritenendo di aver confidato legittimamente nella validità del titolo rilasciato dall’Amministrazione, convenivano quindi il Comune dinanzi al Tribunale ordinario chiedendo il risarcimento dei danni subiti, sostenendo di aver assunto decisioni economiche rilevanti, tra cui l’acquisto dell’immobile e la pianificazione dell’intervento edilizio, proprio sulla base della convinzione, rivelatasi poi infondata, che l’Amministrazione, rilasciando il titolo edilizio, avesse correttamente interpretato la disciplina urbanistica applicabile.
Il Comune, costituendosi in giudizio, sollevava tuttavia un’eccezione di difetto di giurisdizione, sostenendo che la controversia dovesse essere devoluta alla cognizione del Giudice Amministrativo in quanto inerente alla materia urbanistica ed edilizia, rientrante tra quelle attribuite alla giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133 del Codice del processo amministrativo.
La questione veniva quindi sottoposta alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione mediante regolamento preventivo di giurisdizione.
La natura della responsabilità della Pubblica Amministrazione
Uno dei profili centrali affrontati dalla pronuncia riguarda la qualificazione della responsabilità della Pubblica Amministrazione nei casi di lesione dell’affidamento del privato. La giurisprudenza delle Sezioni Unite ha progressivamente elaborato una ricostruzione che riconduce tali ipotesi alla figura della responsabilità da contatto sociale qualificato, la quale consente di individuare una forma di responsabilità fondata sulla violazione di obblighi di comportamento che sorgono nell’ambito di relazioni giuridicamente qualificate, alla cui osservanza è tenuto qualsiasi consociato, inclusa la Pubblica Amministrazione.
Secondo tale impostazione, il rapporto che si instaura tra Amministrazione e privato nell’ambito di un procedimento amministrativo costituisce un contesto relazionale idoneo a generare specifici obblighi di comportamento.
Le Sezioni Unite osservano infatti che il rapporto tra cittadino e Pubblica Amministrazione può essere considerato un fatto idoneo a produrre obbligazioni ai sensi dell’art. 1173 c.c., da cui derivano doveri reciproci di correttezza, protezione e informazione. In questa prospettiva, il danno lamentato dal privato non deriva direttamente dall’illegittimità del provvedimento amministrativo, bensì dalla violazione del dovere di buona fede da parte dell’Amministrazione nel rapporto con il cittadino.
Nell’interpretazione dottrinale del diritto amministrativo il principio di affidamento costituisce una componente essenziale dello Stato di diritto, in quanto consente al cittadino di orientare le proprie scelte economiche e personali sulla base della prevedibilità dell’azione amministrativa. Invero, non si tratta, evidentemente, di obblighi di prestazione in senso stretto, ma di doveri di correttezza, protezione e informazione che trovano fondamento nei principi generali dell’ordinamento e, in particolare, nell’art.1 della L. n. 241/1990 e negli artt. 1175, 1176 e 1337 c.c..
Quindi, come osservato da parte della dottrina, l’affidamento rappresenta uno strumento di riequilibrio del rapporto tra Amministrazione e cittadino, contribuendo a limitare il rischio che l’esercizio del potere pubblico si traduca in un’ingerenza arbitraria nella sfera giuridica dei privati. Il fulcro della responsabilità risiede dunque nella delusione dell’affidamento che il privato ha riposto nella coerenza e nell’affidabilità dell’azione amministrativa.
La decisione delle Sezioni Unite
Muovendo da tali premesse, le Sezioni Unite affrontano il nodo centrale della controversia, ossia l’individuazione del Giudice competente a conoscere della domanda risarcitoria proposta dai ricorrenti.
Il Supremo Collegio osserva che, in linea generale, le azioni risarcitorie fondate sulla lesione dell’affidamento incolpevole sono riconducibili alla tutela di un diritto soggettivo e, pertanto, rientrano nella giurisdizione del Giudice Ordinario; la soluzione cambia quando la controversia si inserisce in una materia attribuita dalla legge alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo. Nel caso di specie, la vicenda riguarda il rilascio di un permesso di costruire e si colloca dunque nell’ambito della materia dell’urbanistica e dell’edilizia, che l’art. 133 del Codice del processo amministrativo attribuisce alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo.
Le Sezioni Unite osservano che i comportamenti dell’Amministrazione che hanno generato l’affidamento del privato risultano connessi all’esercizio del potere amministrativo, poiché si collocano all’interno della relazione procedimentale che conduce all’adozione del provvedimento ampliativo; ne consegue che la relativa domanda risarcitoria deve essere proposta dinanzi al Giudice Amministrativo. Quindi, la Corte dichiara la giurisdizione esclusiva di quest’ultimo, disponendo che la causa venga riassunta dinanzi al TAR territorialmente competente.
Le Sezioni Unite affermano che: “… la buona fede che informa i rapporti tra PA e privato è, a un tempo, regola di condotta e metro di valutazione di comportamenti che, pur se non tipizzati dalla norma attributiva del potere, risultano espressione – diretta o indiretta – dell’esercizio del potere e possono dar luogo a responsabilità per i danni anche in presenza di un provvedimento negativo legittimo.”
In primo luogo, si conferma il progressivo ampliamento della rilevanza del principio di buona fede nell’ambito dell’azione amministrativa: il rapporto tra Pubblica Amministrazione e cittadino non può più essere letto esclusivamente in termini autoritativi, ma deve essere interpretato alla luce di un modello relazionale che valorizza i reciproci doveri di correttezza e lealtà.
In secondo luogo, nella decisione si ribadisce come il riparto di giurisdizione debba essere determinato non solo sulla base della natura della situazione giuridica soggettiva fatta valere, ma anche alla luce della materia in cui la controversia si inserisce. Sotto questo profilo, la Sentenza contribuisce a chiarire che, nelle materie attribuite alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, anche le azioni risarcitorie fondate sulla lesione dell’affidamento del privato devono essere devolute a tale Giudice. Si tratta di una soluzione che appare coerente con l’esigenza di concentrare davanti ad un unico Giudice le controversie che presentano un collegamento diretto con l’esercizio del potere amministrativo, evitando frammentazioni della tutela giurisdizionale.
Considerazioni conclusive
La soluzione adottata dalle Sezioni Unite appare complessivamente coerente con l’esigenza di garantire una tutela effettiva dell’affidamento del privato senza alterare i criteri tradizionali di riparto della giurisdizione. Tuttavia, la pronuncia evidenzia ancora una volta la persistente difficoltà di individuare con chiarezza il confine tra responsabilità per lesione dell’interesse legittimo e responsabilità derivante dalla violazione dei doveri di correttezza e buona fede nei rapporti tra Amministrazione e cittadino.
La costruzione della responsabilità da affidamento come fattispecie riconducibile al contatto sociale qualificato consente certamente di valorizzare la dimensione relazionale dell’azione amministrativa, ponendo in luce come l’attività della Pubblica Amministrazione possa incidere in modo significativo sulle scelte economiche dei privati anche al di là dell’adozione di provvedimenti formalmente illegittimi. Al tempo stesso, tuttavia, tale impostazione rischia di rendere meno netta la distinzione tra la sfera del diritto civile e quella del diritto amministrativo, soprattutto nei casi in cui il comportamento dell’Amministrazione si inserisca comunque nell’esercizio di un potere pubblico.
La decisione delle Sezioni Unite sembra muoversi proprio lungo questa linea di equilibrio: da un lato riconosce che l’affidamento incolpevole del privato costituisce una situazione giuridica autonoma, meritevole di tutela in sé; dall’altro lato ribadisce che, quando tale affidamento si forma nell’ambito di procedimenti amministrativi relativi a materie attribuite alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, la relativa controversia non può che essere devoluta a quest’ultimo. In tal modo la Corte tenta di preservare la coerenza del sistema di riparto della giurisdizione, evitando che la qualificazione della responsabilità in termini civilistici determini una frammentazione delle tutele.
Un ulteriore profilo meritevole di attenzione riguarda il ruolo sempre più centrale assunto dal principio di buona fede nell’ambito dell’attività amministrativa. L’introduzione dell’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990 ha contribuito a rafforzare l’idea di un’Amministrazione non più esclusivamente autoritativa, ma chiamata ad agire secondo criteri di collaborazione e di lealtà nei confronti dei cittadini. In questa prospettiva, la tutela dell’affidamento del privato consente di garantire che l’esercizio del potere pubblico non si traduca in un fattore di imprevedibilità o di instabilità per le scelte economiche dei consociati.
La pronuncia si colloca dunque all’interno di un processo evolutivo che vede progressivamente affermarsi una concezione dell’azione amministrativa sempre più permeata dai principi generali dell’ordinamento e, in particolare, dai canoni di correttezza e buona fede. Si tratta di un percorso che, pur non privo di tensioni interpretative, sembra destinato a consolidarsi ulteriormente nella giurisprudenza futura, contribuendo a rafforzare la dimensione fiduciaria del rapporto tra amministrazione e cittadini.