In una recente Sentenza del Consiglio di Stato è stato puntualizzato l’ambito applicativo delle misure di demolizione e di ripristino degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili (“F.E.R.”), realizzati mediante Procedura Abilitativa Semplificata (P.A.S.), in caso di violazioni formali o documentali quali la mancata trasmissione del certificato di collaudo.

Il caso.

La vicenda giudiziaria trae origine dall’Ordinanza con cui un Comune ha ingiunto il ripristino dello stato dei luoghi nei confronti di una Società proprietaria di un impianto cogenerativo per la produzione di energia a biomassa legnosa realizzato mediante P.A.S., a seguito di un sopralluogo effettuato dall’agenzia regionale per la protezione ambientale e dalla polizia locale: nell’occasione, le autorità hanno contestato l’assenza del certificato di collaudo finale, necessario ad attestare la conformità dell’opera al progetto e da presentare entro tre anni dal perfezionamento dei titoli abilitativi semplificati con cui l’intervento era stato autorizzato. 

La Società ha impugnato l’Ordinanza davanti al Tribunale Amministrativo Regionale, il quale ha respinto il ricorso ritenendo il provvedimento comunale doveroso e vincolato, ed evidenziando che il mancato rispetto del termine per la presentazione della dichiarazione di fine lavori e del relativo collaudo comporta la decadenza dei titoli abilitativi e rende, quindi, l’impianto abusivo.

La Società ha proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato avverso la Sentenza di primo grado, contestando le conclusioni del T.A.R. attraverso diversi motivi di gravame: in merito alla questione di preminente interesse, l’appellante ha sostenuto che il collaudo attiene solo alla fase esecutiva e non costituisce un elemento strutturale del titolo abilitativo semplificato e, per l’effetto, la sua omissione non inficia la legittimità delle opere realizzate, così come la scadenza del termine finale impedisce la prosecuzione dei lavori ma non travolge quanto già costruito in conformità al progetto.

La normativa di riferimento.

Prima di esaminare nel dettaglio la soluzione proposta dal Consiglio di Stato, si richiama la normativa relativa al caso di specie, precisando che il riferimento è alla disciplina previgente applicabile ratione temporis dettata dagli artt. 6 e 44 del D.Lgs. n. 28/2011, abrogata dal D.Lgs. n. 190/2024.

L’art. 6, in breve, disciplina la P.A.S. per la realizzazione di impianti F.E.R. e dispone che il soggetto che ha la titolarità o la disponibilità dell’immobile interessato deve presentare al Comune, in forma cartacea o telematica, una dichiarazione formale almeno trenta giorni prima dell’effettivo inizio dei lavori. Tale istanza deve essere obbligatoriamente corredata dagli elaborati progettuali, dai documenti tecnici per la connessione redatti dal gestore della rete e da una dettagliata relazione tecnica firmata da un progettista abilitato che serve ad attestare la compatibilità del progetto con la pianificazione urbanistica locale, il rispetto dei regolamenti edilizi vigenti e l’osservanza delle norme di sicurezza e igienico-sanitarie.

Il Comune verifica la sussistenza di tutte le condizioni di legge entro il termine di trenta giorni dalla ricezione della documentazione e, qualora riscontri la carenza di uno o più requisiti, notifica all’interessato un ordine motivato di non effettuare l’intervento, segnalando l’eventuale falsa attestazione del professionista alle autorità competenti; se il termine di trenta giorni decorre inutilmente senza che il Comune abbia emesso alcun provvedimento di diniego, la costruzione si intende legittimamente assentita.

Il meccanismo si adatta anche all’eventuale necessità di ulteriori atti di assenso i quali, se sono di competenza comunale e non sono stati allegati dal privato, devono essere rilasciati dal Comune nei termini ordinari del procedimento amministrativo. Nel caso in cui i permessi ambientali, paesaggistici o di altra natura, invece, siano di competenza di Amministrazioni diverse, il Comune provvede ad acquisirli d’ufficio o convoca una conferenza di servizi: in questo caso, il termine di trenta giorni per l’efficacia della procedura resta sospeso fino all’acquisizione di tutti i nulla osta o alla determinazione conclusiva.

Una volta perfezionato il titolo, la realizzazione dell’intervento deve essere completata entro tre anni e l’interessato è tenuto a comunicare al Comune la data di ultimazione dei lavori; se una parte dell’opera non viene conclusa entro il citato termine, la sua esecuzione rimane subordinata alla presentazione di una nuova dichiarazione.

Ultimati gli interventi, il progettista o un tecnico abilitato trasmette all’Amministrazione comunale il certificato di collaudo finale, con il quale attesta sotto la propria responsabilità la perfetta conformità dell’opera al progetto originario, allegando altresì la ricevuta dell’avvenuta variazione catastale o la dichiarazione della sua non necessità.

L’art. 44 del D.Lgs. n. 28/2011, invece, in materia di “Sanzioni amministrative in materia di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio”, prevede al comma 2 che “Fatto salvo il ripristino dello stato dei luoghi, l’esecuzione degli interventi di cui all’articolo 6 in assenza della procedura abilitativa semplificata o in difformità da quanto nella stessa dichiarato, e’ punita con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 500 a euro 30.000, cui sono tenuti in solido i soggetti di cui al comma 1 [“il proprietario dell’impianto, l’esecutore delle opere e il direttore dei lavori” n.d.r.]”.

La Sentenza: Consiglio di Stato, Sezione II, n. 3325/2026.

Nell’esaminare la questione in sede di appello, dopo aver richiamato la normativa applicabile alla fattispecie il Consiglio di Stato ha rilevato che l’intimazione di ripristino adottata dal Comune, e avversata nel giudizio di primo grado, era fondata sulla violazione del citato art. 44, comma 2, D.Lgs. n. 28/2011, posto che l’illecito accertato e contestato era stato ricondotto alla mancanza della P.A.S. o alla difformità dalla stessa, sottolineando tuttavia che “Il principio di legalità che governa il diritto sanzionatorio non consente di estendere la previsione a fattispecie non contemplate, quali, nello specifico, la mancata presentazione del collaudo”.

Secondo il Collegio, infatti, l’art. 6 D.Lgs. n. 28/2011 richiede solo che il certificato di collaudo finale venga rilasciato e trasmesso al Comune dal progettista o dal tecnico abilitato, al fine di attestare la conformità dell’opera al progetto presentato: pertanto, l’inottemperanza a tale obbligo “può essere stigmatizzata dal Comune accertando la difformità dell’opera al progetto, ovvero finanche presumendola, sì da giustificare atti sospensivi così motivati nelle more della fornitura della prova contraria da parte dell’interessato: ma non sanzionato come mancanza di titolo, laddove lo stesso invece sussiste. In altre parole, l’Amministrazione può sicuramente attingere a tutto lo strumentario giuridico di cui dispone per compulsare il privato rispetto ad un obbligo non espressamente sanzionato; ma non applicare in via estensiva (se non in via analogica) un regime sanzionatorio dettato per altro a situazioni del tutto eterogenee rispetto ad esso”.

La tesi del Consiglio di Stato muove dal presupposto per il quale la volontà legislativa, stando al tenore letterale delle norme, è quella di non prevedere uno specifico rimedio avverso la condotta censurata nella fattispecie e, dunque, tale rimedio non può essere individuato estendendo la sanzione stabilita per una diversa tipologia di illecito: infatti, equiparare la mancata presentazione del collaudo alla mancanza della P.A.S., sanzionandola con la rimozione dell’impianto, è da considerarsi sproporzionata anche perché, per la simile condotta della mancata presentazione del collaudo per le opere edilizie realizzate a seguito di S.C.I.A. alternativa al Permesso di Costruire, è prevista una mera sanzione pecuniaria.

Peralto, conclude il Collegio, “ [non] può recuperarsi la portata “costitutiva” del collaudo attraendolo nel concetto di completamento dell’opera, ai fini della decadenza dal titolo originario. L’art. 6, infatti, indica separatamente l’adempimento della comunicazione di fine lavori (comma 6), necessario ai fini del computo del dies a quo dei tre anni di validità della P.A.S., e quello della trasmissione del collaudo (comma 8), per il quale neppure è previsto un termine (che ad esempio in materia di opere pubbliche è fissato in sei mesi), sicché la sua presentazione tardiva, seppure inopportuna, documenta pur sempre, in mancanza di elementi contrari, la natura esclusivamente formale della precedente violazione.

20. La disciplina della P.a.s., infatti, si completa, a differenza di quella della s.c.i.a., con una chiara indicazione del termine di durata, che ricalca quella stabilita dall’art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001 per il permesso di costruire. Ai sensi del comma 6 dell’art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011, dunque, la realizzazione dell’intervento deve essere completata entro tre anni dal perfezionamento della procedura abilitativa semplificata, fermo restando che l’interessato è tenuto a comunicare al Comune la data di ultimazione dei lavori. La realizzazione della parte non ultimata dell’intervento è subordinata a nuova dichiarazione.

Malgrado l’art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011, non replichi l’inciso finale contenuto nell’art. 15, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 (ai sensi del quale «Decorsi tali termini [ quelli di inizio e di ultimazione dei lavori] il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga»), è evidente che il mancato completamento dell’opera entro tre anni neutralizza la portata abilitante della P.A.S. per la parte non ancora eseguita della stessa. Ma, appunto, di “completamento” dell’opera si parla e non degli adempimenti che seguono allo stesso per certificarne la conformità al progetto.

20.1. Quanto detto non equivale certo a disconoscere l’importanza strategica del collaudo anche in termini di assunzione di responsabilità del tecnico che lo cura e certifica la rispondenza dell’opera ai requisiti strutturali e tecnologici imposti dalle regole costruttive. Caso mai se ne vuole valorizzare proprio il contenuto sostanziale: un’attenta e tempestiva vigilanza sull’effettività di tale adempimento sarebbe stata doverosa, prima che opportuna, non tanto e non solo in chiave di richiesta di ottemperanza ad una regola formale imposta dal legislatore, ma per recuperarne la valenza di “rassicurazione”, se del caso contrapponendovi verifiche concrete di veridicità. Occorre infatti ricordare che in caso di opera realizzata in difformità dalla P.A.S., anche minima, del tutto legittimamente si sarebbe potuta configurare la violazione dell’art. 44, comma 2, del d.lgs. n. 28 del 2011 …

22. Il termine di tre anni di validità della P.a.s. decorre dunque non dall’avvio dei lavori, come previsto per il permesso di costruire, ma dal perfezionamento della p.a.s. «ai sensi dei commi 4 o 5», ovvero, come chiarito, allo spirare dei 30 giorni per i controlli, salvo si sia reso necessario acquisire atti di assenso di competenza di amministrazioni diverse da quelle comunali, che vanno acquisiti d’ufficio, ovvero convocando apposita conferenza dei servizi.

23. Come affermato dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato in relazione al permesso di costruire (Cons. Stato, A.p., 30 luglio 2024, n. 14, invocata anche dalla Società appellante) l’indicazione dei termini di validità del titolo abilitativo trova la sua ragione nella necessità di avere una certezza temporale riguardo le attività di trasformazione urbanistico edilizia del territorio, che per propria natura è frazionata nel tempo, al fine di impedire che l’eventuale modifica delle previsioni pianificatorie possa essere condizionata senza limiti temporali da antecedenti permessi di costruire. Nella stessa logica si colloca anche la previsione di cui al comma 4 dell’art. 15, laddove prevede che l’efficacia del permesso di costruire decada pure con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data del loro inizio. Tali esigenze di non vincolare la pianificazione urbanistica futura con riferimento alla P.A.S. è espressamente salvaguardata dalla previsione in forza della quale il progetto deve essere conforme anche alle previsioni urbanistiche e edilizie semplicemente adottate, di fatto anticipandone la portata precettiva, sicché neppure si pone l’esigenza di dichiarare decaduto il titolo precedente, salvo, ovviamente, la necessità che per il prosieguo dell’opera se ne presenti una nuova. Il legislatore anche in questo caso ha evidentemente operato un bilanciamento tra la tutela dell’affidamento del privato al completamento dell’opera in fase di realizzazione sulla base di una P.A.S. già perfezionatasi, il principio di conservazione e quello di proporzionalità, al fine di evitare la distruzione di ricchezza conseguente all’abbandono di progetti in avanzato stato di attuazione, conservando, comunque, la vigilanza sull’attività di edificazione attraverso la previsione del limite temporale triennale, pari a quello di durata dell’efficacia (anche) della procedura abilitativa semplificata”.