Venerdì 11 aprile 2025, dalle ore 9.30 alle ore 13.00, presso il Circolo dei Lettori di Torino, si terrà il convegno gratuito, in presenza ed online, “TUTELA DELL’AMBIENTE ATTRAVERSO LA SOSTENIBILITÀ E L’EFFICIENTAMENTO NELL’EDILIZIA MODERNA”, organizzato dallo Studio Legale Dal Piaz e dall’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Torino in collaborazione con l’Ordine degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti, Conservatori di Torino e la Fondazione per l’Architettura Torino.

Il convegno è accreditato presso l’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Torino e l’Ordine degli Architetti di Torino: agli iscritti verranno riconosciuti tre crediti formativi.

I relatori, di primissimo livello, affronteranno tematiche di stretta attualità in tema di edilizia contemporanea sostenibile: dalle problematiche relative alla pianificazione della rigenerazione urbana di rilevanti aree dismesse nelle grandi metropoli (Prof. Ing. Giuseppe Ferro) alla difficoltà di progettare interventi per il recupero di immobili di fondamentale  importanza (quali l’impianto di Torino Esposizioni per la nuova Biblioteca Civica della Città di Torino ed il Teatro Nuovo di Torino: Arch. Saverio Isola); dalle caratteristiche delle certificazioni internazionali degli edifici che ne attestano la qualità realizzativa ed il relativo valore (Arch. Carlo Micono) all’esame delle moderne tecniche costruttive sostenibili (Arch. Marco Giuggia).

Nell’occasione avrà anche luogo la premiazione dell’edizione 2024 del Premio Nazionale Prof. Avv. Claudio Dal Piaz, il cui tema è stato, appunto, “Tutela dell’ambiente e sostenibilità in materia energetica ed edilizia”. 

Per info e iscrizioni: 011.4366646 – info@studiolegaledalpiaz.it. 

A coloro che richiedono di partecipare online verrà comunicato l’apposito link qualche giorno prima del seminario.

Premio Nazionale Prof. Avv. Claudio Dal Piaz – Edizione 2025.

Sono aperte le candidature per la quarta edizione del Premio Nazionale Prof. Avv. Claudio Dal Piaz, per la quale il Comitato Scientifico ha scelto il tema “Appalti Pubblici e Privati”; verranno ammesse all’esame del Comitato le tesi che abbiano trattato almeno una delle seguenti tematiche:

i) Caratteristiche e problematiche delle fasi di affidamento e di esecuzione di un appalto (pubblico o privato);

ii) Contrasto ai fenomeni corruttivi e relative tutele negli appalti (pubblici o privati);

iii) Illeciti (civili o penali) negli appalti (pubblici o privati). 

Pertanto, potranno partecipare al Premio candidati laureatisi non solo in Diritto Amministrativo ma anche in Diritto Civile e Penale: la crescita del Premio segue la storica natura multidisciplinare e la mission dello Studio Legale Dal Piaz, che ha sempre operato nei vari rami del diritto per assistere enti pubblici, aziende e privati in qualsiasi materia legale. Per tale motivo il Comitato Scientifico ha individuato un tema non strettamente legato all’ambito amministrativo e che può essere oggetto di analisi sotto più profili giuridici.

Come sempre, le tesi devono avere conseguito la votazione di 110 e lode o aver ricevuto la dignità di stampa e devono essere accompagnate da una nota di patrocinio del professore Relatore.

Le domande di partecipazione alla selezione devono essere trasmesse entro il 30 novembre 2025 a mezzo e-mail all’indirizzo info@studiolegaledalpiaz.it, allegando un documento di identità, la tesi, la documentazione attestante la votazione e la nota di patrocinio del Relatore della tesi, tutto in formato PDF.

Quindi, il Comitato Scientifico procederà all’esame degli elaborati (tra la fine del 2025 ed i primi mesi del 2026): gli esiti saranno comunicati entro il primo trimestre del 2026.

Come di consueto, i vincitori saranno invitati a partecipare al convegno che trarrà ispirazione dal tema dell’edizione 2025 e che avrà luogo nella primavera del 2026, in occasione del quale saranno premiati.

Agli autori dei tre migliori elaborati, scelti dal Comitato Scientifico, è attribuito un premio di importo pari a: 

i) € 1.500,00 per il primo classificato;

ii) € 1.000,00 per il secondo classificato;

iii) € 500,00 per il terzo. 

I premi rappresentano dei contributi per incentivare i neolaureati meritevoli ad approfondire la passione per il diritto e proseguire la carriera con maggiori competenze.

Per informazioni ed aggiornamenti consultare il link “Premio” accessibile dalla home page del sito dello Studio Legale Dal Piaz ed il sito dedicato al Premio (https://dalpiazconform.it/).

Nella recente Sentenza n. 9860/2024 il Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire l’ambito di operatività della tutela cd. “indiretta” dei beni culturali ed i limiti alla sindacabilità delle valutazioni discrezionali compiute dall’Amministrazione competente in sede di adozione delle misure di tutela.

Il caso.

La vicenda giudiziaria trae origine dal ricorso promosso avverso un provvedimento adottato dal Ministero della Cultura, con cui è stato posto un vincolo diretto ed uno indiretto su un complesso di immobili costituito da una chiesa antica e dai beni attigui ad essa.

Contro il provvedimento sono insorti i proprietari dei terreni adiacenti al bene direttamente tutelato e, quindi, ricompresi nelle aree sottoposte a vincolo indiretto, il quale prevede il mantenimento della destinazione a verde naturale dei terreni, l’impossibilità di incrementare la superficie coperta e la volumetria dei manufatti esistenti, e la previa consultazione della competente Soprintendenza per l’effettuazione di scavi archeologici.

All’esito del giudizio di primo grado il TAR adito ha respinto il ricorso e, dunque, i proprietari hanno promosso il giudizio di appello innanzi al Consiglio di Stato, censurando la statuizione di primo grado e contestando nuovamente la portata dei vincoli predisposti in relazione alla reale consistenza dei beni protetti.

In particolare, innanzi al Consiglio di Stato sono state sollevate le seguenti violazioni: i) mancata partecipazione dei privati al procedimento concluso con il provvedimento di vincolo, in quanto il Ministero non ha valutato le loro osservazioni; ii) irragionevolezza ed illogicità sia del vincolo diretto, apposto su un bene ormai in disuso e versante in condizioni di fatiscenza, sia dell’estensione territoriale delle aree soggette a vincolo indiretto, ritenuto comunque sproporzionato, in quanto l’eventuale aumento volumetrico dei manufatti esistenti, ammesso dalla normativa urbanistico-edilizia comunale, non inficerebbe la veduta della chiesa tutelata diroccata anche in virtù della conformazione dei luoghi.

Il vincolo “indiretto”.

Prima di esaminare nel dettaglio la soluzione proposta al caso di specie dal Consiglio di Stato, va sottolineato che la tutela “indiretta”, disciplinata dagli artt. da 45 a 47 del “Codice dei beni culturali e del Paesaggio” (D.Lgs. n. 42/2004), può riguardare solo beni immobili e trova giustificazione solo in relazione ad un altro provvedimento relativo ad un vincolo “diretto”.

Il contenuto precettivo del vincolo “indiretto” è costituito dalle prescrizioni che il Ministero ha facoltà di dettare, finalizzate ad evitare che “sia messa in pericolo l’integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e decoro“.

L’integrità dei beni culturali viene garantita dalle previsioni dirette alla conservazione materiale del bene oggetto di vincolo, al fine di preservarlo da danni conseguenti all’uso improprio dell’area contigua: la tutela della “prospettiva” e della “luce” implica il mantenimento della visibilità complessiva del bene oggetto di vincolo diretto, ed anche di speciali punti di vista da luoghi posti a ragionevole distanza; la tutela del “decoro”, invece, comporta il mantenimento del contesto, tale da non modificare né essere in contrasto con l’aspetto formale, lo stile o il significato storico artistico del monumento.

La Sentenza: Consiglio di Stato, Sez. VI, Sent. n. 9860/2024.

Nell’esaminare la questione il Consiglio di Stato ha dapprima ribadito il consolidato orientamento giurisprudenziale per il quale le valutazioni in ordine all’esistenza di un interesse, sia esso archeologico o storico-artistico, tali da giustificare l’apposizione dei relativi vincoli è espressione del potere discrezionale che è prerogativa esclusiva della Pubblica Amministrazione.

Nel merito delle censure relative ai vincoli apposti dal Ministero, il Collegio ha rilevato che le condizioni fatiscenti dell’immobile soggetto a vincolo “diretto” sono irrilevanti posto che, proprio in virtù della tutela approntata, il bene può essere integralmente ricostruito, ricomponendone le caratteristiche storico-culturali.

Quanto al vincolo “indiretto”, invece, il Consiglio di Stato ha evidenziato preliminarmente la sua cornice normativa, richiamando l’art. 45 del D.Lgs. n. 42/2004 per il quale “Il Ministero ha facoltà di prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l’integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro”: in virtù di tale norma, dunque, spetta all’Amministrazione il compito di delimitare con intensità variabile, non predeterminata, le misure più idonee a tutelare il valore ed il significato che il bene culturale rappresenta nel territorio in cui è collocato. 

Invero, la giurisprudenza amministrativa ha più volte precisato che il vincolo “indiretto” concerne la “cornice ambientale” di un bene culturale^[1]: pertanto, oggetto di tutela non è il solo bene in sé, ma l’intero ambiente che interagisce con il valore culturale, e che può richiedere una conservazione particolare.

Secondo il Consiglio di Stato, dunque, “In questo senso il canone di verifica del corretto esercizio del potere deve avvenire secondo un criterio di congruenza, ragionevolezza e proporzionalità. Tali criteri sono tra loro strettamente connessi e si specificano nel conseguimento di un punto di equilibrio identificabile nella corretta funzionalità dell’esercizio del potere che deve essere congruo e rapportato allo scopo legale per cui è previsto.

Deve inoltre osservarsi come la giurisprudenza abbia precisato che il vincolo indiretto può essere apposto per consentire di comprendere l’importanza dei luoghi in cui gli immobili tutelati dal vincolo diretto si inseriscono mediante la loro conservazione pressoché integrale (Consiglio di Stato, Sez. VI, 26 maggio 2017, n. 2493).

Va rimarcato come la valutazione dell’amministrazione nell’ambito in discorso è per lo più insindacabile, se non sotto il profilo della congruità e della logicità della motivazione ed in particolare per difetto o manifesta illogicità della motivazione o errore di fatto (cfr. Cons. St., sez. IV, 22 giugno 2005, n. 3305; Cons. St., sez. VI, 22 agosto 2006, n. 4923; Cons. St., sez. IV, 9 febbraio 2006, n. 659).

Pertanto, dopo aver sottolineato che, nella fattispecie, l’Amministrazione ha puntualmente evidenziato i tratti caratteristici dell’ambiente in cui è collocato il bene oggetto di vincolo diretto, il Consiglio di Stato ha ribadito che i valori protetti dalla normativa in materia di tutela indiretta “hanno carattere ambivalente ed investono l’ambito territoriale interessato nel loro insieme in ragione della peculiarità dei beni da tutelare, con la conseguenza che il vincolo indiretto può essere apposto per consentire di comprendere l’importanza dei luoghi in cui gli immobili tutelati dal vincolo diretto si inseriscono mediante la loro conservazione pressoché integrale (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 26 maggio 2017, n. 2493).

In definitiva, il potere concretamente esercitato dall’amministrazione – che, come detto, è espressione di discrezionalità tecnica – non appare irragionevole o illogico, trovando invece la propria giustificazione nell’esigenza conservativa determinata dal vincolo diretto, tenuto conto delle peculiarità dello specifico bene che viene in considerazione e del contesto nel quale è inserito, ben spiegati nella relazione allega al decreto di vincolo”.

Il Collegio, peraltro, ha chiarito che “il cd. vincolo indiretto non ha contenuto prescrittivo tipico, per essere rimessa all’autonomo apprezzamento dell’amministrazione la determinazione delle disposizioni utili all’ottimale protezione del bene principale, fino all’inedificabilità assoluta, se e nei limiti in cui tanto è richiesto dall’obiettivo di prevenire un vulnus ai valori oggetto di salvaguardia (cfr. Cons. St. n. 3663/2021)”.

Inoltre, il Consiglio di Stato ha precisato la superiorità delle previsioni ministeriali di tutela rispetto alle previsioni urbanistico-edilizie locali: “Invero, le valutazioni volte alla tutela storico artistica, tra le quali è compreso il vincolo indiretto, operano su di un piano differente, esterno e sovraordinato rispetto a quello urbanistico, come si desume chiaramente dall’art. 45 comma 2 del D.lgs. 22 gennaio 2004, secondo il quale gli enti pubblici territoriali recepiscono le prescrizioni nei regolamenti edilizi e negli strumenti urbanistici. La giurisprudenza con riferimento al rapporto tra tutela dei valori culturali e paesaggistici e pianificazione urbanistica, sulla base dell’art. 9 Cost., ha affermato la prevalenza dell’impronta unitaria della tutela culturale e paesaggistica sulle determinazioni urbanistiche, pur nella necessaria considerazione della compresenza degli interessi pubblici intestati alle due funzioni (cfr. Corte Cost. n. 180 e n. 437 del 2008; n. 367 del 2007)”.

Alcune recenti sentenze hanno analizzato il procedimento di valutazione di impatto ambientale (sia di competenza statale sia di competenza regionale) concernente la realizzazione di impianti di produzione di energia rinnovabili, giungendo ad esiti interpretativi di grande rilievo in considerazione della diffusività che hanno assunto sul territorio nazionale tali impianti.

I. Il procedimento di VIA di competenza statale

La Sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 04.02.2025, n. 867 si è soffermata sul rilievo da attribuire al parere negativo della Soprintendenza nell’ambito del procedimento di valutazione di impatto ambientale.

Nel caso in esame costituiva oggetto di impugnazione il giudizio negativo di compatibilità ambientale espresso dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica di concerto con il Ministero della Cultura per un progetto di impianto agro-fotovoltaico.

L’istanza per l’avvio del procedimento di VIA, ai sensi dell’art. 23 del D.Lgs. n. 152/2006 (“Codice ambiente”), era stata dapprima oggetto di un giudizio favorevole di compatibilità ambientale del progetto da parte della Commissione tecnica del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica. In seguito, la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio e la Soprintendenza Speciale-PNRR comunicavano il proprio parere negativo circa la compatibilità del progetto con le esigenze di protezione dei beni culturali sui quali esso era destinato ad incidere.

Il TAR accoglieva in primo grado il ricorso proposto dalla società proponente il progetto sulla base di tre rationes decidendi: I) la tardività del parere negativo della Soprintendenza competente e l’avvenuta formazione del silenzio sulla compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 17 bis della Legge n. 241/1990; II) il mancato deferimento della questione al Consiglio dei Ministri per la composizione del contrasto fra il Ministero della Cultura e il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica; III) la mancata comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis Legge n. 241/1990.

Sull’appello proposto dai Ministeri il Consiglio di Stato svolge alcune interessanti considerazioni sul procedimento di VIA nazionale.

Invero, l’ipotesi dell’inerzia della Soprintendenza nel rilascio del parere di sua competenza costituisce un’ipotesi disciplinata, in via generale, dall’articolo 25, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006 secondo cui nel procedimento di VIA anche in caso di “parere negativo” o “elementi di dissenso sul progetto” è attribuito all’amministrazione competente il potere-dovere di valutare l’impatto dell’opera, senza che si debba attendere il titolare del potere sostitutivo (ai sensi dell’art. 2 L. n. 241/1990).

Nel giudizio in esame, i Ministeri appellanti deducevano inoltre la violazione dell’art. 26 del D.Lgs. n. 42/2004 evidenziando che, nell’ambito del procedimento di VIA, se il Ministero della Cultura si pronuncia negativamente, il procedimento di valutazione di impatto ambientale si conclude negativamente. Senza l’obbligo, dunque, di deferire la questione al Consiglio dei Ministri in sede di risoluzione dei conflitti.

Ciononostante, attraverso un’interpretazione sistematica delle disposizioni contenute nel Codice dei beni culturali (avvalorata da un precedente giurisprudenziale conforme, cfr. Sentenza della Sezione n. 28 marzo 2024 n. 2930) il Consiglio di Stato ha evidenziato come l’eventuale parere negativo della Soprintendenza in merito all’aspetto paesaggistico dell’intervento soggiaccia alle specifiche norme che regolano i lavori della Conferenza medesima, costituendo non già l’espressione di un potere di veto bensì un “dissenso” qualificato che in base alla disciplina recata dagli articoli 14-ter e 14-quinquies della L. n. 241 del 1990 forma unicamente oggetto della valutazione ponderale delle posizioni prevalenti espresse dalle Amministrazioni partecipanti, tramite i rispettivi rappresentanti, preordinata all’adozione della determinazione conclusiva. La medesima interpretazione è avvalorata dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cass. Civ., Sez. Unite, Ordinanza 14 aprile 2023 n. 10054), secondo cui “il complessivo quadro normativo conduce a ritenere che anche il parere negativo del MIBAC, pur se espresso D.Lgs. n. 42 del 2004, ex art. 26, comma 2 cit., in quanto confluente nell’ambito procedurale della conferenza di servizi, debba ritenersi superabile o, comunque, non direttamente ostativo, non precludendo, di per sé, il successivo sviluppo del procedimento“.

In considerazione del quadro normativo di riferimento, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la conclusione negativa motivata puramente e semplicemente sul diniego del Ministero della Cultura risulti illegittima, dovendosi ritenere che anche il parere negativo del MIBAC sia superabile o comunque non direttamente ostativo.

I.I. L’ordine di trattazione dei progetti prioritari ai sensi dell’art. 8, comma 1-ter, D.Lgs. 152/2006

L’evoluzione giurisprudenziale della disciplina sulla Valutazione di Impatto Ambientale degli impianti di energia rinnovabili di competenza statale deve tenere conto altresì delle novità apportate dalla previsione di una disciplina specifica e accelerata per i progetti compresi nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), di quelli finanziati a valere sul fondo complementare nonché dei progetti attuativi del Piano nazionale integrato per l’energia e il clima, di competenza della Commissione tecnica PNRR-PNIEC (art. 8, comma 2-bis, del D.Lgs. n. 152/2006).

In un’interessante Sentenza (Sez. I, 17.01.2025 n. 25) il TAR Emilia-Romagna (Bologna) è stato chiamato a pronunciarsi sul ricorso proposto da una società specializzata nella realizzazione di impianti fotovoltaici per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal MASE sull’istanza volta al rilascio del provvedimento di Valutazione di Impatto Ambientale di un impianto fotovoltaico (ricompreso tra le “Opere, impianti e infrastrutture necessarie al raggiungimento degli obiettivi fissati dal Piano Nazionale Integrato Energia e Clima (PNIEC)”, di cui Allegato I-bis alla Parte seconda del D.Lgs. n. 152 del 2006). Nel caso di specie, la ricorrente lamentava come il termine di conclusione del procedimento dovesse ritenersi inutilmente decorso, sia riguardo all’adozione dello schema di provvedimento di VIA da parte della Commissione tecnica PNRR-PNIEC sia con riguardo al provvedimento di VIA da parte del MASE.

Nell’accertare i presupposti per l’effettiva formazione del silenzio inadempimento alla stregua della scansione procedimentale di cui all’art. 25 del D.Lgs. n. 152/2006, il TAR ha analizzato l’incidenza del nuovo comma 1-ter dell’art. 8 del D.Lgs. n. 152/2006 (inserito dall’art. 1 del D.L. n. 153 del 2024), che disciplina l’ordine di priorità da seguire, nell’esame dei progetti, sul rispetto dei termini dei procedimenti di valutazione ambientale.

Sulla base di plurimi argomenti di ordine interpretativo-letterale, logico-sistematico, finalistico, storico-contestuale, il Collegio giunge a sostenere che la nuova disposizione di cui al nuovo comma 1-ter abbia inciso sui termini di esame dei progetti non prioritari, nel senso di aver autorizzato (in ragione del rispetto del nuovo ordine di priorità) la deroga ai termini ordinari della VIA proprio per fare fronte alle migliaia di progetti presentati.

Ciononostante, a fronte di tale complessa ricostruzione normativa, il TAR aderisce ad un’interpretazione giurisprudenziale più tutelante sotto il profilo dell’affidamento del privato e della certezza dei rapporti giuridici, ritenendo comunque necessaria la previsione di un termine di conclusione del procedimento autorizzatorio, desumibile dal sistema e dalla Legge 241/1990,  anche per i procedimenti “minori” (non prioritari e non PNRR) che, diversamente, rischierebbero di rimanere del tutto privi di un termine finale di conclusione.

Pertanto, il Collegio, in considerazione, da un lato, dell’orientamento maggioritario formatosi nella giurisprudenza amministrativa e, dall’altro lato, dei dubbi di completezza, di razionalità e di conformità alla Costituzione di un’interpretazione che lasci senza termine conclusivo alcuno le procedure dei progetti “minori”, si è conclusivamente adeguato all’orientamento prevalente ritenendo comunque non derogati i termini perentori di cui all’art. 25 del “Codice ambiente”.

Di conseguenza, il TAR ha dichiarato l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione e ha accertato l’obbligo, per quest’ultima, di provvedere al rilascio del provvedimento conclusivo della VIA.

II. Il procedimento di VIA di competenza regionale

Con la recente Sentenza del 14.01.2025 n. 57, il TAR per la Calabria (Catanzaro) ha annullato la determinazione conclusiva del procedimento di P.A.U.R. (Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale) ai sensi dell’art. 27-bis del D.Lgs. n. 152/2006 relativo ad un progetto di parco eolico.

In particolare, la società ricorrente lamentava l’illegittimità del parere negativo reso dal Settore Infrastrutture Energetiche, Fonti rinnovabili e non rinnovabili per tardività della richiesta di integrazione documentale ivi contenuta.

Sul punto il Collegio ha tuttavia richiamato quanto a più riprese osservato dalla giurisprudenza amministrativa con specifico riferimento al procedimento di P.A.U.R., chiarendo che «il principio generale secondo cui l’inosservanza dei termini procedimentali, ancorché qualificati come perentori, non comporta la decadenza dal potere di provvedere in capo all’Autorità competente, né determina l’illegittimità del provvedimento finale che si sia attenuto ai pareri endoprocedimentali tardivamente resi dagli Enti partecipanti, ponendoli a fondamento delle proprie valutazioni. Dalla violazione della tempistica procedimentale, infatti, discende unicamente la facoltà per il privato di attivare gli strumenti di tutela normativamente previsti avverso il comportamento inerte della P.A., ovvero di agire per il risarcimento del danno eventualmente prodottosi in conseguenza del ritardo» (TAR Puglia, Bari, Sez. I, nn. 674/2019, 1202/2018 e 435/2019).

Ne consegue che la richiesta documentale trasmessa oltre il termine se, da un lato, può eventualmente essere valutata ai fini della responsabilità risarcitoria della P.A., non inficia, tuttavia, la legittimità dell’iter procedurale del P.A.U.R. e, quindi, della statuizione finale assunta dal settore procedente.

Nell’esaminare le censure proposte dalla ricorrente, il TAR si sofferma, inoltre, sul modulo procedimentale di cui al combinato disposto degli artt. 27 bis del D.Lgs. 152/2006 e 14-ter L. 241/1990, atteso che nella fattispecie il parere del Settore Infrastrutture Energetiche, Fonti rinnovabili e non rinnovabili era stato reso fuori dalla conferenza di servizi, sicché l’amministrazione procedente avrebbe dovuto considerarlo acquisito stante la mancata partecipazione del rappresentante alle riunioni.

In relazione a tale aspetto, il Collegio evidenzia che l’acquisizione, al di fuori della conferenza di servizi, di taluni pareri non può considerarsi violativa delle disposizioni in tema di conferenza di servizi contenute nella Legge n. 241/1990 considerato che, come rilevato da costante giurisprudenza amministrativa (cfr. TAR Bari, Sez. I, 26 agosto 2013 n. 1247; TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 10 maggio 2012 n. 827; TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 10 ottobre 2012 n. 1657) deve ritenersi ammissibile la trasmissione di note scritte alla conferenza di servizi quando sia comunque rispettato il principio del contraddittorio.

Secondo la giurisprudenza menzionata dal Collegio, non può considerarsi “tamquam non esset” una manifestazione di dissenso espressa in forma irrituale (e cioè fuori dalla sede conferenziale) da parte di un’autorità preposta alla tutela di un interesse sensibile (come è, ad esempio, quello al paesaggio). In tale caso, la Regione non può omettere di dare rilievo a tale dissenso espresso rilasciando (illegittimamente) l’autorizzazione unica.

Nel merito, il Giudice amministrativo si è soffermato sul valore da assegnare, in seno al procedimento di P.A.U.R., al parere reso dalle amministrazioni portatrici di interessi sensibili che è mutato nel tempo, anche in considerazione del rinnovato favor riconosciuto a livello europeo verso forme di produzione di energie innovabili.

Invero, è stato sottolineato come, secondo la giurisprudenza più recente, il parere negativo opposto da una delle amministrazioni partecipanti, ancorché tenuta a manifestare un parere vincolante, non può produrre l’effetto di impedire la prosecuzione del procedimento, svolgendo semplicemente la funzione di rappresentazione degli interessi di cui detta amministrazione è portatrice, comunque rimessi alla valutazione discrezionale finale dell’autorità decidente, la quale rimane libera di recepire o meno quanto osservato nel parere. 

Con specifico riferimento al valore da assegnare al parere della Soprintendenza nei procedimenti di autorizzazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili su aree idonee, è stato richiamato l’art. 22 del D.Lgs. n. 199/2021 in base al quale l’autorità competente in materia paesaggistica si esprime con parere obbligatorio non vincolante.

Pertanto, è stato applicato il principio di diritto secondo cui “il contestato parere negativo della Soprintendenza non può essere qualificato di tipo vincolante e pertanto non risulta ostativo al rilascio della VIA e dell’autorizzazione ex art. 12 D.Lg.vo n. 387/2003, anche se consente alla stessa Soprintendenza di esprimere nell’ambito della Conferenza di servizi la propria valutazione sulla compatibilità dell’impianto in questione con i suindicati valori archeologici e/o paesaggistici, che, se negativa, può essere disattesa dal provvedimento regionale, conclusivo del procedimento, con adeguata e congrua motivazione” (TAR Basilicata, Sez. I, n. 11/2021).

Sulla base del quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento, il TAR Calabria (Catanzaro) ha dunque annullato la determinazione conclusiva del procedimento di P.A.U.R. unitamente agli ulteriori provvedimenti impugnati dalla ricorrente.

*

Le pronunce analizzate dimostrano un’evoluzione giurisprudenziale (oltre che normativa) in atto che interessa il procedimento di VIA degli impianti di energia rinnovabili.

In particolare, è interessante constatare come la giurisprudenza sia sempre più orientata nella direzione di circoscrivere la portata dei pareri negativi espressi dalle amministrazioni, sia pur portatrici di interessi sensibili, all’interno del procedimento di valutazione di impatto ambientale, sottolineando (per contro) la discrezionalità che caratterizza la decisione finale dell’autorità decidente. In questa logica, la VIA di un impianto a fonte rinnovabile può essere rilasciata anche a fronte del parere negativo della Soprintendenza (il cui “potere di veto” è stato generalmente considerato tra i maggiori ostacoli per la diffusione degli impianti di energia rinnovabili in Italia), ove il provvedimento finale di VIA risulti adeguatamente motivato.

Al tempo stesso, l’analisi delle più recenti novità normative conduce a soffermarsi attentamente sulle accelerazioni impresse alla disciplina della VIA per i progetti ritenuti prioritari e strategici per il Paese, cui consegue, sul piano procedimentale, la possibilità per l’autorità decidente di adottare il provvedimento finale anche a fronte dell’inerzia delle amministrazioni competenti a rilasciare i pareri e, sul piano processuale, una particolare attenzione da riservare alla disciplina dei termini perentori del procedimento di VIA ed alla possibilità di esperire il rito del silenzio per l’accertamento dell’inerzia dell’amministrazione.

Dopo essere state anticipate nel corso del Tavolo tecnico promosso dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il 30.01.2025 sono state pubblicate le “Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105 (DL Salva Casa)”.

Nei mesi scorsi, in realtà, il Ministero aveva annunciato l’adozione di una circolare attuativa-esplicativa delle nuove norme del D.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), al fine di evitare situazioni di stallo registrate in alcune realtà territoriali e fornire, in “chiave collaborativa”, strumenti di lettura per chiarire l’effettiva portata della novella normativa.

Tuttavia, in luogo della predetta circolare, il MIT ha predisposto un documento sotto forma di FAQ (Frequently Asked Questions), strutturato secondo uno schema che prevede i) l’individuazione della problematica, ii) la “soluzione” prevista da Decreto “Salva casa” e iii) i chiarimenti applicativi delle Linee guida, e suddiviso in quattro sezioni, ognuna delle quali prende in esame le macro-aree su cui sono intervenute le modifiche apportate al Testo Unico Edilizia, ossia:

1. ridefinizione dei titoli che consentono di comprovare lo stato legittimo degli immobili;
2. nuova disciplina relativa ai mutamenti di destinazione d’uso;
3. regime delle tolleranze e semplificazione delle procedure finalizzate a sanare o regolarizzare situazioni di difformità:

• tolleranze costruttive ed esecutive;
• casi particolari di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo;
• ridefinizione della cd. doppia conformità, limitatamente alle parziali difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività di cui all’articolo 34 TUE, alle ipotesi di assenza o difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività di cui all’articolo 37 TUE, nonché alle variazioni essenziali;

4. adeguamento degli standard edilizi alle trasformazioni del contesto sociale ed urbano:

• recupero dei sottotetti;
• edilizia libera;
• certificato di agibilità.

Di seguito, riprendendo lo schema adottato dal Ministero (problematica – soluzione normativa introdotta – chiarimenti), si riportano brevemente le precisazioni dettate dalle Linee guida, il cui testo integrale è consultabile al link http://www.sentenzedilizia.it/pubblicate-le-linee-guida-di-interpretazione-del-decreto-salva-casa/.

1. Stato legittimo e verifica titoli pregressi.

Con la previgente disciplina, per la presentazione di una pratica edilizia era necessario ricostruire lo stato legittimo dell’immobile e reperire i precedenti titoli edilizi a partire dal momento della sua costruzione sino all’ultimo intervento eseguito.

A seguito della modifica apportata all’art. 9 bis TUE, invece, è stato semplificato l’iter per accertare lo stato legittimo di un immobile, consentendone la dimostrazione prendendo a riferimento l’ultimo intervento licenziato, sempreché risulti che l’Amministrazione abbia provveduto a verificare la regolarità dei titoli precedenti.

Sul punto, le Linee guida del MIT chiariscono che la verifica dei titoli pregressi da parte degli uffici comunali potrà essere presunta qualora, nella modulistica relativa all’ultimo intervento, siano stati debitamente indicati gli estremi dei titoli pregressi. Viene così pienamente valorizzato il legittimo affidamento del cittadino rispetto all’operato della Pubblica Amministrazione la quale, in occasione delle verifiche pregresse, non abbia mai rilevato motivi ostativi all’ottenimento dei titoli.

Tale meccanismo potrà essere applicato sia ai titoli rilasciati (P.d.C.) che ai titoli “assentiti” (S.C.I.A.).

2. Procedimenti per finalità multiple.

In un’ottica di economia procedurale e per evitare l’avviamento di numerosi procedimenti amministrativi, il Decreto “Salva casa” ha introdotto la possibilità di avviare procedimenti “a finalità multipla”, consentendo la presentazione di un’unica istanza sia per effettuare il cambio di destinazione d’uso sia per effettuare le opere edilizie funzionali alla nuova destinazione dell’immobile.

In questo modo le Amministrazioni possono avviare un procedimento al fine di verificare contestualmente la legittimità dell’intervento da eseguire e del cambio d’uso richiesto, che si concluderà con il rilascio di un unico titolo abilitativo.

Il Ministero specifica che tale innovazione procedimentale, sebbene prevista espressamente solo in riferimento alle agevolazioni per i cambi di destinazione d’uso, è applicabile anche a tutti gli obiettivi di trasformazione edilizia previsti dal “Salva casa” potendo essere presentata, a titolo meramente esemplificativo, una sola istanza con cui chiedere contestualmente la sanatoria di una difformità edilizia ed il cambio d’uso dell’immobile condizionato alla sanatoria.

3. Sanatoria piccole difformità/variazioni essenziali su immobili vincolati.

Come noto, prima della riforma del Testo Unico Edilizia i rigidi presupposti richiesti per l’accertamento della compatibilità paesaggistica regolata dal Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. n. 42/2004) impedivano la sanatoria degli abusi realizzati su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, con particolare riferimento agli interventi determinanti l’aumento di volumi o superfici. 

Il Decreto “Salva casa”, invece, ha esteso la possibilità di accedere all’accertamento di compatibilità paesaggistica anche nei casi di aumento di volumi o di superfici: in tale ipotesi, la disciplina dettata dal nuovo art. 36 bis prevede l’attivazione di un sub-procedimento volto ad acquisire in tempi certi (mediante lo strumento del silenzio-assenso) il parere dell’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo e della Soprintendenza competente ai fini della positiva conclusione del procedimento principale di sanatoria.

In merito a tale previsione, a fronte delle segnalazioni raccolte da numerose Amministrazioni comunali relative alla reticenza manifestata da alcune Soprintendenze nell’attuare le nuove disposizioni, le Linee guida del MIT specificano che il meccanismo di sanatoria disciplinato dal nuovo articolo 36 bis, comma 4 del TUE, con le tempistiche ivi scandite, è pienamente operativo.

4. Regolazione delle varianti ante 1977.

Per gli immobili costruiti prima dell’entrata in vigore della cd. “Legge Bucalossi” in data 30.01.1977, con cui il diritto edificatorio è stato subordinato al rilascio di un titolo edilizio ed al pagamento di un corrispettivo, non era prevista la possibilità di sanare le difformità anche di minima entità e di approvare le varianti in corso d’opera.

In merito a tale problematica, il Decreto è intervenuto consentendo una speciale procedura di regolarizzazione delle parziali difformità compiute nel corso dei lavori attinenti ad un titolo rilasciato prima del 30.01.1977, presentando una S.C.I.A. in sanatoria e provvedendo al pagamento della relativa sanzione.

Il MIT chiarisce che, per accedere a questa procedura, è sufficiente che le varianti da regolarizzare siano state eseguite nell’ambito dei lavori riconducibili ad un titolo rilasciato prima del 30.01.1977, anche se le stesse sono state realizzate in data successiva.

Inoltre, vengono precisati gli aspetti di maggiore semplificazione, ravvisabili sia dal lato dei controlli sia dal lato del trattamento sanzionatorio: i) gli uffici comunali, diversamente da quanto accade nelle ordinarie pratiche di sanatoria, non sono chiamati ad effettuare verifiche in ordine alla conformità della variante rispetto alla disciplina urbanistica ed edilizia; ii) il trattamento sanzionatorio applicabile è quello di maggior favore già previsto per l’accertamento di conformità degli interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla S.C.I.A., con una sanzione compresa tra € 1.032 ed € 10.328.

5. Tolleranze.

Con il Decreto “Salva casa” è stato ampliato il perimetro delle tolleranze costruttive realizzate in data anteriore al 24.05.2024, al fine di “legalizzare” le irregolarità di minima entità esclusivamente dovute ai limiti insiti nelle tecniche costruttive utilizzate in passato: per l’effetto, è stato stabilito che, a determinate condizioni, gli scostamenti superiori al 2% rispetto alle misure progettuali non costituiscono violazione edilizia e, in caso di immobile sottoposto a vincolo, non necessitano di autorizzazione paesaggistica.

Sul punto, le FAQ ministeriali precisano che, come espressamente previsto dalla normativa in materia, le tolleranze calcolate sulle nuove soglie (dal 2% al 6%, a seconda della superficie dell’unità immobiliare) possono essere fatte valere anche su immobili vincolati.

6. Le sanzioni applicabili alle nuove procedure di sanatoria.

Con le novità apportate al D.P.R. n. 380/2001, l’efficacia della S.C.I.A. in sanatoria, per la regolarizzazione delle parziali difformità e delle variazioni essenziali, è stata subordinata al pagamento di un importo pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile valutato dall’Agenzia delle Entrate, comunque compreso tra € 1.032 ed € 10.328 se l’intervento rispetta la doppia conformità “attenuata” (o asimmetrica); la sanzione è ricompresa tra € 516 ed € 5.164, invece, se l’intervento rispetta la doppia conformità “tradizionale”.

Nelle Linee guida del MIT vengono forniti i criteri metodologici orientativi a favore dei Comuni per determinare correttamente le sanzioni in questione, invitandoli a fare riferimento alle prassi applicative già in uso prima dell’entrata in vigore del Decreto.

Ad ogni modo, nel caso in cui l’Amministrazione comunale valuti che l’intervento non ha determinato un aumento del valore venale dell’immobile, potrà essere applicata direttamente una sanzione pari alle soglie minime edittali senza la necessità di coinvolgere gli uffici dell’Agenzia delle Entrate.

Negli altri casi, invece, secondo quanto sarà previsto dalla nuova modulistica in corso di adozione, le sanzioni saranno corrisposte in due fasi: una prima parte della sanzione al momento della presentazione dell’istanza di S.C.I.A. in sanatoria; il conguaglio all’esito della quantificazione dell’incremento del valore venale da parte dell’Agenzia delle Entrate.

7. Mutamento della destinazione d’uso: condizioni.

In costanza della previgente normativa il cambio di destinazione d’uso di un immobile risultava assai complicato a causa di un contesto normativo estremamente frammentato tra disposizioni statali, regionali e comunali, e in più stratificato nel tempo.

La novella normativa ha semplificato il mutamento di categoria funzionale degli immobili, ammettendo sempre il cambio di destinazione d’uso tra le categorie più affini (residenziale, turistico-ricettiva, produttiva-direzionale e commerciale), facendo comunque salva la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

Al fine di chiarire come dare attuazione alle nuove previsioni, il MIT precisa che le condizioni per procedere al mutamento di destinazione d’uso devono essere specificamente individuate dai Comuni, tenuto conto anche di quanto già previsto negli strumenti urbanistici locali, mediante specifiche determinazioni adottate dopo l’entrata in vigore del Decreto “Salva casa”: così facendo, viene eliminato o, comunque, fortemente ridotto qualsiasi margine di ambiguità in merito alle condizioni richieste dai Comuni per i mutamenti di destinazione d’uso, evitando che tali condizioni possano essere derivate implicitamente da strumenti urbanistici approvati prima della riforma e, quindi, non coerenti con le nuove misure di semplificazione.

8. Mutamento della destinazione d’uso: oneri urbanistici.

Ai sensi del previgente Testo Unico Edilizia il cambio di destinazione d’uso di un immobile comportava il pagamento di un importo a titolo di contributo per gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria e, in più, le Amministrazioni comunali avrebbero anche potuto chiedere la cessione o il reperimento, acquistandole a prezzo di mercato, di aree per la realizzazione di opere pubbliche o, in alternativa, di pagare un’ulteriore somma di denaro (cd. “monetizzazione”), sempreché tale ultima possibilità fosse prevista dalle Leggi regionali.

Con il Decreto “Salva casa”, invece, è stato escluso l’obbligo di reperire aree da cedere al Comune per la realizzazione di servizi di interesse generale o di parcheggi, restando comunque l’obbligo di corrispondere, se previsto, il contributo per gli oneri di urbanizzazione secondaria.

Le Linee guida ministeriali chiariscono ulteriormente che è escluso il pagamento anche del contributo per gli oneri di urbanizzazione primaria: la corresponsione dell’onere in questione, infatti, relativo ad un mutamento di destinazione d’uso realizzato in un contesto già urbanizzato, rappresenterebbe una duplicazione di costi a carico del richiedente, senza alcun vantaggio effettivo per la collettività. Inoltre, il Ministero chiarisce che l’esonero dal reperimento delle aree e dal pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria opera anche in presenza di disposizioni comunali contrarie.

9. Sottotetti.

Dopo aver riscontrato i risvolti positivi derivati dalle norme regionali finalizzate a consentire il recupero dei sottotetti a fini abitativi, in termini di ampliamento dell’offerta abitativa e di contrasto al consumo di nuovo suolo, con il Decreto “Salva casa” si è ritenuto opportuno incentivarne il ricorso mediante misure di semplificazione: così, è introdotta una deroga alla disciplina delle distanze, consentendo l’intervento di recupero del sottotetto anche nei casi in cui non sia possibile rispettare le distanze minime tra gli edifici e dai confini. A tal fine, però, è necessario mantenere inalterate la distanza preesistente, la forma e la superficie del sottotetto; inoltre, non è possibile realizzare ulteriori sopraelevazioni, salvo che tali modifiche non siano espressamente consentite dalle Leggi regionali.

A tal proposito, le Linee guida specificano che le semplificazioni introdotte dalla riforma potranno operare in tutte quelle Regioni che prevedono o introdurranno in futuro disposizioni che regolano gli interventi di recupero dei sottotetti, anche se la disciplina regionale prevede solo una regolazione parziale degli interventi in esame.

Nel presente articolo viene esaminata l’evoluzione normativa e giurisprudenziale in merito all’applicazione del Canone Unico Patrimoniale (CUP) di cui all’art. 1, comma 831-bis, della L. n. 160/2019^[1] (c.d. “Canone antenne”), introdotto con l’art. 40, comma 5-ter, del D.L. n. 77/2021^[2], agli impianti di telecomunicazioni (Tlc) installati su beni pubblici^[3]. In particolare, vengono esaminate le diverse soluzioni proposte in merito all’applicabilità del CUP agli impianti collocati su beni del patrimonio disponibile, da cui deriverebbe la nullità parziale delle clausole relative al canone locatizio presenti nei contratti stipulati dagli operatori del settore Tlc con le Pubbliche amministrazioni.

1. La natura giuridica dei beni pubblici.

Per fornire un quadro chiaro e completo dell’argomento è indispensabile esaminare la disciplina relativa al patrimonio della Pubblica Amministrazione. Come noto, La P.A. si avvale nel perseguimento dei propri scopi istituzionali di un complesso di beni che formano il patrimonio dello Stato. In generale, i beni che appartengono alla P.A. si distinguono in demaniali e patrimoniali; questi ultimi, poi, si distinguono in beni facenti parte del patrimonio disponibile e di quello indisponibile del soggetto pubblico. 

Non tutti i beni appartenenti alla Pubblica Amministrazione, però, rientrano nella nozione di “beni pubblici”, intendendosi tali quei beni che appartengono allo Stato o ad un altro Ente pubblico (cd. criterio soggettivo o dell’appartenenza), che sono destinati a soddisfare in modo diretto un pubblico interesse (c.d. criterio oggettivo). Quindi, rientrano nella nozione di bene pubblico solo i beni demaniali e quelli del patrimonio indisponibile.

La distinzione tra beni demaniali e beni del patrimonio indisponibile si basa su un criterio puramente formale, posto che la riconducibilità nell’una o nell’altra categoria dipende dall’espressa individuazione fatta dalla Legge: gli artt. 822 e ss. c.c. individuano i beni che fanno parte del demanio; l’art. 826 c.c. individua i beni che fanno parte del patrimonio indisponibile, tra i quali rientrano tutti i beni appartenenti a Stato, Province e Comuni che non siano individuati come demaniali e che siano “destinati a un pubblico servizio”. In particolare, la qualificazione del bene come “indisponibile” richiede la sussistenza di due requisiti congiunti: “la manifestazione di volontà dell’ente titolare del diritto reale pubblico, desumibile da un espresso atto amministrativo da cui risulti la specifica volontà dell’ente di destinare quel determinato bene a un pubblico servizio; l’effettiva e attuale destinazione del bene a pubblico servizio” (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. VII, Sent. n. 221 in data 05.01.2024).

Invece, i beni facenti parte del patrimonio disponibile vengono individuati a contrario e, quindi, per esclusione. Si tratta di quei beni che, pur appartenendo ad un soggetto pubblico, non sono destinati a soddisfare un pubblico interesse e/o che non sono individuati come indisponibili.

Con riguardo ai beni demaniali e del patrimonio indisponibile la Pubblica Amministrazione agisce ius imperii e, quindi, quale soggetto pubblico titolare di poteri autoritativi, mentre con riferimento ai beni del patrimonio disponibile la P.A. agisce in posizione paritaria rispetto ai contraenti privati e trova applicazione il regime ordinario che regola i rapporti di natura privatistica (di recente sul punto, Cass. Civ., Sez. Un., Ord. n. 15911 in data 06.06.2024). Ne consegue, ad esempio, che la concessione in godimento di beni del patrimonio indisponibile segue lo schema pubblicistico delle concessioni-contratto, mentre quella relativa ai beni del patrimonio disponibile segue lo schema privatistico delle locazioni.

Tale distinzione è fondamentale in quanto costituisce il punto di contrasto in dottrina ed in giurisprudenza sull’applicazione della disciplina del CUP ai beni pubblici su cui insistono impianti di Tlc.

2. Il Codice delle comunicazioni elettroniche (D.Lgs. n. 259/2003).

Il Codice delle comunicazioni elettroniche di cui al D.Lgs. n. 259/2003^[4] (CCE), che ha subito nel corso del tempo numerose ed importanti modifiche, costituisce il riferimento principale in materia di Tlc. In particolare, l’art. 94 del CCE, recante “Servizio universale a prezzi accessibili”, dispone al comma 1 che “su tutto il territorio nazionale i consumatori hanno diritto ad accedere a un prezzo accessibile, tenuto conto delle specifiche circostanze nazionali, a un adeguato servizio di accesso a internet a banda larga e a servizi di comunicazione vocale, che siano disponibili, al livello qualitativo specificato, ivi inclusa la connessione sottostante, in postazione fissa, da parte di almeno un operatore. Il Ministero e l’Autorità, nell’ambito delle rispettive competenze, vigilano sull’applicazione del presente comma”. L’art. 94 CCE svolge una funzione, da una parte, programmatica, poiché impone allo Stato ed agli organismi competenti, in primis l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM), di adottare i provvedimenti e di avviare le iniziative necessarie a garantire ai consumatori l’accesso ad internet ad un prezzo accessibile, dall’altra precettiva nei confronti delle Imprese che operano nel mercato delle Tlc e che, sulla base di una logica di puro mercato, non avrebbero interesse alcuno a sviluppare tecnologie ed a realizzare infrastrutture adeguate in contesti territoriali poco appetibili e redditizi.

Tali principi trovano conferma nell’art. 96 CCE in base al quale l’Autorità, qualora ritenga che non sia possibile garantire un servizio di accesso adeguato ad internet a banda larga alle normali condizioni commerciali o mediante altri strumenti potenziali delle politiche pubbliche sul territorio nazionale o in diverse sue parti, “può imporre adeguati obblighi di servizio universale per soddisfare tutte le richieste ragionevoli di accesso a tali servizi da parte degli utenti finali nelle relative parti del suo territorio quanto meno da un operatore designato”.

L’importanza del servizio Tlc ha condotto il legislatore ad imporre obblighi anche per i soggetti pubblici. In proposito, è rilevante l’art. 49 CCE, il cui comma 13 dispone che “le figure soggettive esercenti pubblici servizi o titolari di pubbliche funzioni hanno l’obbligo, sulla base di accordi commerciali a condizioni eque e non discriminatorie, di consentire l’accesso alle proprie infrastrutture civili disponibili, a condizione che non venga turbato l’esercizio delle rispettive attività istituzionali”.

Inoltre, l’art. 54 CCE precisa che “le Pubbliche Amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni, i consorzi, gli enti pubblici economici, i concessionari di pubblici servizi, di aree e beni pubblici o demaniali, gli enti pubblici non economici nonché ogni altro soggetto preposto alla cura di interessi pubblici non possono imporre per l’impianto di reti o per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, nonché per la modifica o lo spostamento di opere o impianti resisi necessari per ragioni di viabilità o di realizzazione di opere pubbliche, oneri di qualsiasi natura o canoni ulteriori a quelli stabiliti nel presente decreto, fatta salva l’applicazione del canone previsto dall’articolo 1, comma 816, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, come modificato dalla legge 30 dicembre 2020 n.178, nel rispetto dei presupposti previsti dalla normativa in materia”. Con norma di interpretazione autentica (art. 12, comma 3, del D.Lgs. n. 33/2016) il legislatore ha ulteriormente chiarito che “l’articolo 54, comma 2, del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, e successive modificazioni, si interpreta nel senso che gli operatori che forniscono reti di comunicazione elettronica possono essere soggetti soltanto alle prestazioni e alle tasse o canoni espressamente previsti dal comma 2 della medesima disposizione, restando quindi escluso ogni altro tipo di onere finanziario, reale o contributo, comunque denominato, di qualsiasi natura e per qualsivoglia ragione o titolo richiesto”.

3. Il Canone Unico Patrimoniale.

Il comma 816 dell’art. 1 della L. n. 160/2019, richiamato all’art. 54 del CCE, disciplina il Canone Unico Patrimoniale che ha sostituito, a far data dal 2021, “la tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, il canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, l’imposta comunale sulla pubblicità e il diritto sulle pubbliche affissioni, il canone per l’installazione dei mezzi pubblicitari e il canone di cui all’articolo 27, commi 7 e 8, del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, limitatamente alle strade di pertinenza dei comuni e delle province”. 

In particolare, il CUP costituisce il canone di riferimento anche ai fini di cui ai commi da 817 a 836 del richiamato art. 1. Inoltre, il comma 819 individua con precisione il presupposto di applicazione del CUP:

“a) l’occupazione, anche abusiva, delle aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti e degli spazi soprastanti o sottostanti il suolo pubblico; 

b) la diffusione di messaggi pubblicitari, anche abusiva, mediante impianti installati su aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti, su beni privati laddove siano visibili da luogo pubblico o aperto al pubblico del territorio comunale, ovvero all’esterno di veicoli adibiti a uso pubblico o a uso privato”. 

Inoltre, l’art. 40, comma 5-ter, del D.L. n. 77/2021 ha introdotto il comma 831-bis all’art. 1 della L. n. 160/2019 ai sensi del quale “gli operatori che forniscono i servizi di pubblica utilità di reti e infrastrutture di comunicazione elettronica di cui al codice delle comunicazioni elettroniche, di cui al decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, e che non rientrano nella previsione di cui al comma 831 sono soggetti a un canone pari a 800 euro per ogni impianto insistente sul territorio di ciascun ente (ndr. “Canone antenne”). Il canone non è modificabile ai sensi del comma 817 e ad esso non è applicabile alcun altro tipo di onere finanziario, reale o contributo, comunque denominato, di qualsiasi natura e per qualsiasi ragione o a qualsiasi titolo richiesto, ai sensi dell’articolo 93 del decreto legislativo n. 259 del 2003 (ndr. ora art. 54 CCE)”.

In sintesi, la nuova disposizione impone un canone nella misura fissa di € 800,00 per gli operatori che forniscono servizi di pubblica utilità di reti e infrastrutture di comunicazione elettronica, ad eccezione dei casi di occupazione permanente del suolo comunale con cavi e condutture. Il canone non è modificabile dai singoli Enti, né può essere maggiorato “da alcun tipo di onere finanziario o ulteriore contributo di qualsiasi natura”, coerentemente con quanto prescritto dall’art. 54 CCE.

Quindi, si è posto il problema dell’estensione del CUP a tutti i rapporti in essere tra gli operatori Tlc e la Pubblica Amministrazione aventi ad oggetto la collocazione di impianti di telecomunicazioni. 

A stretto rigore, la lettura congiunta dell’art. 1 della L. 160/2019 commi 831-bis, che individua il CUP per la concessione di spazi destinati all’installazione di impianti di Tlc, 816, che introduce il CUP “ai fini di cui al presente comma e ai commi da 817 a 836”, e 819, che individua espressamente il presupposto del CUP nell’occupazione di aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile, nonché dell’art. 54 CCE e, in particolare, dalla modifica al medesimo apportata dall’art. 1, comma 26, del recente D.Lgs. 48/2024 con cui il legislatore, con evidente intento chiarificatorio, ha precisato che la disciplina del CUP si applica “nel rispetto dei presupposti previsti dalla normativa in materia”, induce a ritenere applicabile il CUP ai soli impianti che insistono su aree ricadenti nel demanio o nel patrimonio indisponibile dell’Ente.

Ciononostante, le Imprese che operano nel settore del Tlc forniscono una lettura diversa della norma, in alcune occasioni recepita dalla giurisprudenza, secondo la quale anche agli impianti collocati sui beni del patrimonio disponibile sarebbe applicabile la disciplina del CUP.

4. La giurisprudenza più rilevante.

Sul tema la giurisprudenza è divisa in due diversi orientamenti: uno, maggioritario, che limita l’applicabilità della disciplina speciale del CUP ai soli impianti localizzati su beni demaniali o del patrimonio indisponibile; un secondo, minoritario, che ne estende l’applicazione anche ai beni del patrimonio disponibile.

4.1. L’orientamento maggioritario.

Le decisioni sul tema hanno coinvolto tanto la giurisdizione amministrativa quanto i Tribunali civili. 

In particolare, con una recente pronuncia il TAR per la Lombardia, nel dichiarare l’inammissibilità per difetto di giurisdizione del ricorso diretto a far accertare la nullità parziale di un contratto di locazione relativamente al canone pattuito, poiché asseritamente in contrasto con la disciplina del CUP, ha statuito che “né in senso opposto può ritenersi che il bene sia destinato ad un pubblico servizio di comunicazioni elettroniche in quanto l’art. 1 co. 1 lett. aa) D.Lgs. n. 259 del 2003 […] non intende qualificare come appartenenti al demanio od al patrimonio pubblico questi beni […]. Prevale quindi una nozione oggettiva e non soggettiva di servizio pubblico che comporta l’irrilevanza del regime proprietario. In definitiva quindi deve ritenersi che la ex torre piezometrica del Comune di Fagnano Olona rientri oggi tra i beni del patrimonio disponibile del Comune. Venendo ora all’esame del contratto stipulato tra le parti, risulta che si tratta di un contratto di locazione di beni disciplinato dalla Legge n. 372/1998 e quindi esercizio di autonomia negoziale da parte del Comune e non di potestà pubblica” (TAR per la Lombardia – Milano, Sez. II, Sent. n. 232 in data 30.01.2024; nello stesso senso TAR per il Veneto, Sez. III, Sent. n. 1114 in data 21.05.2024). 

Inoltre, la giurisprudenza civilistica ha chiarito che “l’attribuzione in godimento di tali beni in virtù del contratto dedotto in giudizio inerisca a strutture facenti parte del patrimonio disponibile e si inquadri nello schema privatistico della locazione di immobile urbano. Difetta, infatti, non solo l’elemento soggettivo, ma anche l’elemento oggettivo di cui all’art. 826 c.c., costituito dalla destinazione a “pubblici servizi”, dal momento che la fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica, pur essendo, per definizione di legge (art. 3 comma 2 D.Lgs. n. 259 del 2003), attività “di preminente interesse generale”, non è, comunque, assimilabile ad un “pubblico servizio” (la cui caratteristica è di essere finalizzato alla realizzazione di bisogni sociali), perché esercitata da gestori privati e assoggettata al pagamento di tariffe di libero mercato, sottratte al controllo pubblico” (Corte d’Appello di Milano, Sez. III, Sent. n. 2024 in data 08.07.2024). 

Di grande interesse è poi la Sentenza n. 1649 in data 27.07.2023 con la quale il Tribunale di Padova, Sez. II, ha ricostruito analiticamente la disciplina in argomento, statuendo che la ratio della norma di interpretazione autentica di cui all’art. 12, comma 3, D.Lgs. n. 33/2016 “era di superare l’incertezza circa l’applicabilità da parte dei Comuni dell’art. 27 codice della strada, relativo al canone di concessione per l’uso o l’occupazione delle strade (cfr. Cass. sent. 283 del 2017, punto 1.2.6.)” e che, quindi, nessun dubbio “che la norma continuasse a riferirsi ai soli impianti esistenti su beni demaniali o del patrimonio pubblico indisponibile”.

4.2. L’orientamento minoritario.

Non mancano pronunce di segno contrario, che estendono l’applicazione della disciplina speciale del CUP anche agli impianti collocati su beni facenti parte del patrimonio disponibile della Pubblica Amministrazione.

In tal senso è stato osservato che “se si limitasse l’ambito operativo della disciplina richiamata ai soli casi di concessioni o, anche in caso di contratti, come ritenuto dall’Ente, alle mere ipotesi in cui le opere insistano su fondi inseriti nel patrimonio indisponibile, le finalità antidiscriminatorie che innervano la legislazione (nazionale e, prima ancora, eurounitaria) sarebbero irrimediabilmente frustrate, poiché alla P.A. sarebbe sufficiente determinare la natura disponibile del bene per poter imporre o pretendere corrispettivi diversi da quelli richiamati ex lege”. Il giudice prosegue affermando che “pretendere, infatti, che per il solo fatto di inserire il medesimo fondo nell’una o nell’altra categoria (demanio o comunque patrimonio indisponibile da un lato, patrimonio disponibile dall’altro) possa comportare l’applicazione (o meno) della disciplina indicata comporterebbe l’attribuzione alla P.A. di un sostanziale arbitrio, in palese e inaccettabile contrasto con la normativa settoriale” (Tribunale di Lodi, Sent. n. 877 in data 26.09.2023). 

Un ulteriore indirizzo giurisprudenziale, poi, fa leva sulla funzione “pubblicistica” attribuita al bene destinato al servizio, espressamente qualificato come universale, delle comunicazioni elettroniche, che sarebbe ex se idonea a ricondurre il bene oggetto del rapporto obbligatorio all’interno del patrimonio indisponibile. In particolare, il TAR Veneto ha stabilito che “nel caso di specie, il doppio requisito richiesto dalla giurisprudenza deve ritenersi sussistente: innanzi tutto con la concessione delle aree in questione il Comune ha inteso destinare l’utilizzo delle aree stesse all’esercizio di un pubblico servizio, ciò in quanto le concessioni e le correlate convenzioni indicano specificamente, quale finalità della concessione in godimento delle aree, l’installazione di antenne radio base. Trattandosi di infrastrutture qualificabili certamente in termini di opere di pubblica utilità, normativamente assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria (si veda il previgente art. 86, d.lgs. n. 259/2003, oggi art. 43), è evidente la riconducibilità dell’attività svolta dagli operatori, attraverso le infrastrutture medesime, nei suoi connotati sostanziali e oggettivi, in termini di pubblico servizio nel senso inteso dalla giurisprudenza. Inoltre, come ricordato dalla giurisprudenza (Cons. Stato, sez. VII, 18 ottobre 2022, n. 8874), essendo l’occupazione del suolo pubblico con stazioni radio base strumentale allo svolgimento dell’attività di erogazione dei servizi, essa deve intendersi ricompresa nella nozione di ‘esercizio dei servizi di comunicazione elettronica’” (TAR Veneto, Sez. III, Sent, n. 918 in data 07.05.2024).

5. Profili di responsabilità erariale.

La Pubblica Amministrazione, che, come noto, è chiamata a perseguire l’interesse pubblico al contenimento della spesa ed al pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81 Cost, in base al quale “lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”, si trova spesso in difficoltà di fronte alle richieste dell’operatore privato di applicare il CUP anche agli impianti presenti sui beni del patrimonio disponibile. Non riscuotere somme dovute, infatti, costituisce un illecito perseguibile dalla magistratura contabile. Pertanto, al fine di orientare le scelte delle Amministrazioni, si ritiene utile richiamare una recente pronuncia con la quale i Giudici contabili hanno statuito che “la legge, come anticipato in premessa, fa riferimento ad aree appartenenti ‘al demanio o al patrimonio indisponibile” degli enti locali (art. 1, comma 819, lettera a), della L. n. 260 del 2019), in sostanziale continuità con la previgente disciplina della TOSAP (tassa per l’occupazione di aree e spazi pubblici) e del COSAP (canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche). Non sono contemplati, coerentemente alla loro natura, i beni del patrimonio disponibile, rispetto ai quali difficilmente si giustificherebbe l’applicazione di tributi o altre prestazioni patrimoniali imposte dalla legge (art. 23 Cost.): il patrimonio disponibile non è infatti vincolato all’uso pubblico e l’ente può disporre in modo analogo a quello di un proprietario privato, nel rispetto delle norme civilistiche e di contabilità pubblica” (Corte dei Conti Piemonte, Sez. Contr., Deliberazione n. 86 in data 23.04.2024).

Considerazioni conclusive.

Il contrasto giurisprudenziale sul tema e l’assenza di riferimenti certi a livello legislativo non consentono di affermare con certezza quale sia la soluzione più idonea: da una parte, le imprese che operano nel settore delle Tlc possono obiettare che la ratio della norma sia di agevolare l’installazione degli impianti e che, quindi, il CUP debba trovare indiscriminata applicazione per tutti i beni di proprietà pubblica; dall’altra, gli Enti pubblici possono eccepire che l’applicazione del CUP anche ai beni facenti parte del patrimonio disponibile, oltre che testualmente esclusa dalla norma, crea una importante disparità di trattamento con i privati, ai quali non è invece imposto alcun limite di prezzo per la concessione di spazi di loro proprietà.

Si auspica quindi che in futuro venga fornita dalla giurisprudenza una interpretazione univoca in ordine ai beni cui si applica il CUP (anche se, come detto, il comma 819 l’art. 1 della L. n. 160/2019, richiamato all’art. 54 del CCE, individua con precisione le “a)… aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti…”); in ogni caso, è sempre preferibile che gli Enti pubblici agiscano in giudizio per recuperare le somme non corrisposte dall’operatore economico privato al fine di evitare contestazioni di responsabilità erariale.

Venerdì 15 Novembre 2024, presso la “Sala Grande” del Circolo dei Lettori di Torino, si è tenuto il convegno (in presenza ed in webinar) “Edilizia: un anno di grandi novità”, organizzato dallo Studio Legale Dal Piaz e dall’Ordine Ingegneri della Provincia di Torino.

L’iniziativa ha rappresentato un momento di confronto tra i professionisti del settore (avvocati, geometri, ingegneri, architetti) sulle più recenti novità normative e giurisprudenziali che hanno interessato la materia edilizia.

Le novità del Decreto “Salva Casa”

L’Ing. Giorgio SANDRONE (Consigliere dell’Ordine degli Ingegneri di Torino nonché Coordinatore della Rete Professioni Tecniche del Piemonte) e l’Avv. Francesco DAL PIAZ hanno introdotto l’incontro proponendo uno sguardo e una valutazione complessivi delle innovazioni apportate dal Decreto Salva Casa e dalla Legge regionale del Piemonte n. 25 del 2024.

L’Avv. Michelangelo RUSSO e l’Ing. Giorgio SANDRONE hanno quindi illustrato le principali novità apportate dal Decreto Salva Casa (come convertito in L. n. 105/2024), con riguardo anche alle principali problematiche che ne caratterizzano l’attuazione. 

Tra le principali modifiche al Testo Unico in materia Edilizia (D.P.R. n. 380/2001 – T.U.E.) è stato segnalato l’art. 9 bis, comma 1 bis, del T.U.E. in base al quale lo stato legittimo di un immobile è ora stabilito alternativamente dal titolo abilitativo originario oppure dal titolo, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare. Al riguardo è stato osservato come risulti fondamentale accertare che l’ultimo titolo edilizio possa essere di rilievo tale da attestare lo stato di legittimità. 

In caso di attestazione di stato legittimo con l’ultimo titolo l’Amministrazione competente dovrebbe verificare la legittimità dei titoli pregressi, anche se dalla lettura della norma sono emersi dubbi su come l’Amministrazione debba procedere per effettuare tale verifica. Inoltre, significativamente, l’art. 9 bis precisa ora che concorrono allo stato legittimo dell’immobile, tra gli altri, il pagamento delle sanzioni nell’ambito delle procedure di fiscalizzazione per gli interventi eseguiti in assenza o in difformità dal Permesso di Costruire (P.d.C.) o dalla S.C.I.A. o, ancora, eseguiti in base a Permesso di Costruire annullato.

L’apporto qualitativo della nuova disciplina sul cambio di destinazione d’uso, sia orizzontale sia verticale (art. 23 ter T.U.E.), è stato considerato rilevante in ragione della sua diretta incidenza sulla pianificazione locale, con conseguente onere delle Amministrazioni locali di adeguarvisi. Attraverso le modifiche apportate alla precedente disciplina, il riuso flessibile del patrimonio immobiliare esistente viene incentivato dal legislatore statale in contraltare con il consumo di suolo e, quindi, anche in una logica di tutela ambientale.

L’ Ing. Paolo CAVAGLIÀ (SMA Progetti) ha illustrato un primo caso di applicazione pratica che ha riguardato l’accertamento di conformità ex art. 36 T.U.E. di un immobile in cui ha assunto un ruolo chiave proprio la ricostruzione dello stato legittimo dell’immobile stesso (art. 9 bis T.U.E.), la dimostrazione della data dell’intervenuto cambio di destinazione d’uso (da civile abitazione a terziario direzionale), nonché la disciplina sulle tolleranze esecutive, in presenza di difformità riconducibili a variazioni di minima entità rispetto allo stato legittimo dell’immobile (art. 34 bis, comma 2, D.P.R. n. 380/2001).

Nell’ambito di un’approfondita disamina sulla nuova disciplina delle sanatorie edilizie è stata analizzata la cd. sanatoria “semplificata” o “asimmetrica” (art. 36 bis T.U.E.) in relazione alle fattispecie di parziale difformità dal P.d.C. o dalla S.C.I.A. alternativa, di assenza o difformità dalla S.C.I.A. “ordinaria” e di variazioni essenziali. Invero, ai fini della sanatoria “semplificata” l’intervento deve essere conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento di presentazione dell’istanza ed alla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione dell’intervento.

Per tale tipologia di sanatoria è stata quindi eliminata la necessità di dimostrare la conformità alla disciplina urbanistica vigente al momento di realizzazione dell’intervento.

Tra gli aspetti più critici della norma è stato analizzato l’art. 36 bis, comma 4, T.U.E. che, come noto (cfr. articolo in queste News del 11.06.2024^[1]), sembra aver introdotto una “deroga” all’art. 167 D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali) il quale, tuttavia, non è stato modificato.

Sussistono, invero, seri dubbi sulla possibilità di apportare una deroga al Codice senza modificare espressamente le sue norme: l’art. 183, comma 6, del Codice dei beni culturali prevede che “Le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe ai principi del presente decreto legislativo se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni”.

E’ stato sottolineato come l’art. 167 non detti solo una norma di principio, essendo una disposizione sicuramente finalizzata a tutelare i principi ispiratori dell’intera disciplina di tutela ambientale e paesaggistica.

La ratio sottesa all’art. 167 del Codice risiede nella funzione essenziale della tutela paesaggistica che, da sempre, è da riferirsi all’aspetto visibile del territorio. In tal senso depone anche l’art. 146, comma 1, del Codice, il quale dispone l’obbligo autorizzativo solo per gli interventi effettivamente capaci di recare pregiudizio ai valori paesaggistici protetti.

Pertanto, consentire – potenzialmente – la sanatoria di abusi “minori” realizzati in assenza o in difformità dall’autorizzazione paesaggistica, anche nel caso in cui gli stessi abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi, significa di fatto inficiare i principi che regolano tutta la disciplina di tutela paesaggistico-ambientali riferita all’attività edilizia potenzialmente impattante sul paesaggio.

Inoltre, sono stati evidenziati dubbi anche sull’effettiva applicabilità dell’art. 36 bis, comma 4, che impone all’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo ed alla Soprintendenza la verifica in merito alla corretta qualificazione della difformità: gli Enti, infatti, potrebbero rilevare che le difformità che si intendono sanare sono totali e non parziali, complice anche la mancata specifica definizione di “parziale difformità”, ritenendo quindi di dover procedere ai sensi dell’art. 36 e rigettando la richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica.

In ogni caso, resta ferma la previa acquisizione del parere vincolante della Soprintendenza, che potrebbe (anzi, dovrebbe) valutare l’intervento ai sensi delle norme dettate dal Codice dei beni culturali: per l’effetto, riscontrata la creazione di nuove superfici utili o volumi, la Soprintendenza potrebbe adottare parere vincolante negativo in merito all’accertamento di compatibilità paesaggistica. 

Con riferimento a tale disciplina, l’Ing. Paolo CAVAGLIÀ ha illustrato un interessante caso di applicazione pratica vertente sull’accertamento di conformità con variazioni essenziali in zona caratterizzata da un vincolo paesaggistico, in cui per un fabbricato è stata valutata proprio la possibilità di sanare l’immobile valorizzando le possibilità ora consentite dal nuovo art. 36 bis del D.P.R. n. 380/2001.

La Sentenza della Corte Costituzionale, n. 119/2024

e la L.R. Piemonte 7.11.2024, n. 25

La seconda parte del convegno è stata dedicata all’approfondimento (trattato dall’Avv. Stella MONEGATO) delle principali questioni di illegittimità costituzionale che hanno interessato la Legge della Regione Piemonte n. 7/2022. In particolare, le argomentazioni svolte dalla Corte Costituzionale sono state analizzate anche nella prospettiva di comprendere i limiti sottesi ad interventi normativi regionali di semplificazione della normativa urbanistica ed edilizia.

Dal punto di vista delle ricadute pratiche di tale pronuncia, una tematica di crescente rilevanza è rappresentata dalle conseguenze derivanti dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale per i titoli edilizi formati prima della pubblicazione della Sentenza della Corte Costituzionale (che, di regola, produce effetti retroattivi), nonostante il rapporto giuridico da essi discendente non possa ancora dirsi esaurito (cfr. articolo di queste News del 23.07.2024^[2]).

Nella fattispecie è stato approfondito il caso pratico di un intervento di recupero di un sottotetto, oggetto di un ordine di inibizione da parte dell’Amministrazione proprio in ragione degli effetti derivanti dalla declaratoria di illegittimità costituzionale. Dal punto di vista legale è stato rilevato come tali esempi concreti permettano di apprezzare le problematiche derivanti dalla successione di leggi nel tempo incidenti sui titoli edilizi (come nel caso della L.R. n. 25/2024, succeduta alla L.R. 7/2022), con chiare ripercussioni anche sulla strategia processuale da adottare nell’ambito dei giudizi nel frattempo instaurati dinanzi al Giudice Amministrativo.

A tal fine, è stata analizzata la giurisprudenza amministrativa che, caso per caso, si è espressa in merito alla natura definitiva, o meno, di un rapporto giuridico (connesso alla presentazione di una pratica edilizia) cui consegue l’estensione retroattiva degli effetti discendenti dalla declaratoria di illegittimità costituzionale.

Il convegno ha costituito inoltre l’occasione per commentare la recentissima pubblicazione della L.R. Piemonte 7.11.2024 n. 25, che ha apportato modifiche alla disciplina delle variazioni essenziali (L.R. n. 19/1999) e del recupero dei sottotetti (L.R. n. 16/2018) proprio con l’obiettivo di rimediare, sia pur in ottica “emergenziale”, alle problematiche discendenti dalle numerose pratiche edilizie pendenti a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale della previgente L.R. 7/2022.

Novità giurisprudenziali dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato

La conclusione del convegno è stata dedicata ad un’approfondita rassegna (a cura dell’Avv. Mattia Domenico CACCURI) delle più importanti novità giurisprudenziali dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato intervenute nel corso dell’ultimo anno. Grande attenzione è stata dedicata alle pronunce intervenute sulla sorte delle opere parzialmente eseguite in virtù di un permesso di costruire decaduto, sulla fiscalizzazione dell’abuso edilizio e sul silenzio assenso orizzontale.

L’Adunanza Plenaria n. 14 del 30.07.2024 si è interrogata sulla disciplina giuridica applicabile alle opere parzialmente eseguite in virtù di un titolo edilizio decaduto e che non siano state oggetto di intervento di completamento in virtù di un nuovo titolo edilizio.

La decisione involge un’accurata ricostruzione del quadro normativo applicabile, e in particolare, della definizione di totale difformità che si verifica non solo in caso di ampliamento non autorizzato ma anche nel caso di mancato completamento della costruzione e sussista un aliud pro alio. Nei casi di ‘divergenza tra consentito e realizzato’ rientra il “non finito architettonico”, il quale è ravvisabile quando le opere realizzate sono incomplete strutturalmente e funzionalmente. Ai fini della totale difformità rileva quindi non solo allorquando è stato costruito più del consentito, ma anche quando venga in rilievo un minus apprezzabile rispetto al progetto e suscettibile di provocare degrado ambientale e paesaggistico.

Particolarmente interessante in proposito può considerarsi inoltre l’enunciazione del cd. principio di simmetria, in base al quale, così come l’Amministrazione non può rilasciare un permesso per realizzare uno ‘scheletro’ o parte di esso, o una struttura di per sé non abitabile per assenza di solai o tamponature, scale o tetto o di elementi portanti, allo stesso modo l’Amministrazione deve ordinare la rimozione dello ‘scheletro’ che risulti esistente in conseguenza della decadenza del permesso di costruire.

La seconda tematica, inerente la fiscalizzazione dell’abuso edilizio, è stata oggetto di ben tre pronunce dell’Adunanza Plenaria (Sent. nn. 1-2-3 in data 08.03.2024), a dimostrazione della rilevanza pratica della questione nella giurisprudenza amministrativa.

Con riferimento a quanto disposto dall’art. 33 T.U.E. è stato precisato che con l’espressione ‘data di esecuzione dell’abuso’ deve intendersi il momento di realizzazione delle opere abusive. Inoltre, ai fini della determinazione della sanzione pecuniaria ex art. 33, comma 2, D.P.R. n. 380/2001, deve procedersi alla definizione della superficie convenzionale ai sensi dell’art. 13 della Legge n. 392/1978 e del costo unitario di produzione sulla base del Decreto aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso. Il costo complessivo di produzione, dato dalla moltiplicazione della superficie convenzionale con il costo unitario di produzione, va attualizzato secondo l’indice ISTAT del costo di costruzione.

Infine, è stato approfondito il tema del silenzio-assenso “orizzontale” nell’ambito del procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica (oggetto della Sentenza del Consiglio di Stato n. 8610 del 02.10.2023).

La pronuncia ha riguardato l’applicabilità del silenzio assenso c.d. ‘orizzontale’ agli atti di tutela degli interessi sensibili e, segnatamente, al parere paesaggistico reso tardivamente nel corso di una conferenza di servizi indetta ai sensi dell’art. 14 bis L. 241/1990. Tale questione è invero strettamente interconnessa all’applicabilità dell’art. 17 bis L. 241/1990 al procedimento di autorizzazione paesaggistica.

Dopo una ricostruzione analitica ed ermeneutica degli istituti, nonché degli orientamenti emersi in giurisprudenza, è stato chiarito che si applica il silenzio assenso anche al parere richiesto dalla Soprintendenza in sede di conferenza di servizi semplificata ex art. 14 bis, per cui il parere reso tardivamente, successivo ai 90 giorni prescritti per legge, si intende “tamquam non esset”, ovvero come se non esistesse.

*

Le tematiche analizzate nel corso del convegno, le domande proposte durante l’incontro dai partecipanti ed i rilievi emersi dal confronto con i professionisti hanno costituito uno stimolo per una lettura il più possibile globale e aggiornata delle novità normative e giurisprudenziali che hanno caratterizzato la materia edilizia e urbanistica nell’ultimo anno, e costituiranno oggetto di continuo approfondimento scientifico da parte del team di “Spazio Edilizia”.

Il 22 e 23 novembre Torino ospiterà la 12a Giornata Nazionale dell’Ingegneria della Sicurezza, evento di rilevanza nazionale organizzato dal Consiglio Nazionale degli Ingegneri e dall’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Torino. L’edizione di quest’anno, dal titolo “Tecnologia e Innovazione: Scenari Futuri dell’Ingegneria della Sicurezza”, pone l’attenzione sull’integrazione tra innovazione tecnologica, normativa e metodologica nel settore della sicurezza, con particolare focus su prevenzione, gestione del rischio e miglioramento delle pratiche operative nei cantieri e negli ambienti lavorativi.

L’evento: un’occasione di confronto interdisciplinare

La Giornata rappresenta un’importante occasione di riflessione e di confronto per tutti i professionisti della sicurezza. Sarà l’occasione per analizzare come le nuove tecnologie possano trasformare le modalità operative del lavoro, migliorare la consapevolezza dei rischi e favorire una maggiore protezione per lavoratori e cittadini. Durante le due giornate, esperti di diversi settori discuteranno le sfide attuali e future della sicurezza sul lavoro, affrontando temi come l’impatto delle tecnologie, l’evoluzione normativa e l’integrazione tra competenze tradizionali e strumenti innovativi. In particolare, verranno esaminati approcci interdisciplinari, soluzioni avanzate per la prevenzione degli incidenti e strategie per promuovere una cultura diffusa della sicurezza.

La III Tavola Rotonda: tecnologie per la sicurezza nei cantieri

Di particolare interesse la III Tavola Rotonda di sabato 23 novembre, dal titolo “Le tecnologie per la sicurezza nei cantieri”, che si terrà dalle 17:15 alle 18:30. Moderata dall’ing. Fulvio Giani, Vicepresidente Vicario dell’Ordine degli Ingegneri di Torino, vedrà la partecipazione di quattro relatori che affronteranno il tema dal punto di vista delle loro competenze specifiche:

• Francesco Dal Piaz, Studio Legale Dal Piaz, parlerà del ruolo dei droni nel ridurre i rischi nei cantieri, in linea con l’art. 15 del TUSSL, e dell’importanza di bilanciare la tutela della sicurezza sul lavoro con la protezione dei dati personali, considerando la costante evoluzione tecnologica nei cantieri.
• Roberta Lampugnani, Formazione Sicurezza Costruzioni Torino, si concentrerà su innovazione e formazione, condividendo esperienze e progetti per integrare tecnologie avanzate nella preparazione dei lavoratori.
• Giuseppe Martino Di Giuda, Università degli Studi di Torino, approfondirà l’uso del BIM (Building Information Modeling) per migliorare la sicurezza nei cantieri e la prevenzione degli incendi. Il suo intervento toccherà aspetti come la pianificazione automatizzata, la comunicazione tra figure preventive e il monitoraggio di materiali e dispositivi lungo il ciclo di vita dell’opera.
• Giuseppe Masanotti, Commissione Sicurezza OIT, analizzerà il ruolo della tecnologia nella comunicazione della sicurezza, con focus sui social media e contenuti video per sensibilizzare lavoratori e cittadini.

L’intervento dell’Avv. Dal Piaz ha ad oggetto le opportunità offerte dalle tecnologie avanzate e la necessità di rispettare la normativa in materia di privacy e sicurezza.

• Droni e sicurezza nei cantieri: i droni possono ridurre i rischi nei cantieri, permettendo monitoraggi più sicuri ed efficienti, in linea con le disposizioni del Testo Unico sulla Sicurezza sul Lavoro (TUSSL). Grazie alla loro capacità di raccogliere dati in tempo reale, i droni offrono un supporto decisivo per la gestione del rischio e il controllo delle condizioni di lavoro.
• Privacy e innovazione: in tale contesto risulta fondamentale tutelare la riservatezza dei lavoratori. L’evoluzione tecnologica, inclusi i sistemi di sorveglianza, geolocalizzazione e gestione dei dati, pone nuove sfide per il bilanciamento tra il diritto alla sicurezza e il rispetto della privacy, come previsto dalle normative europee e nazionali.

Riflessioni per il futuro

La Giornata Nazionale dell’Ingegneria della Sicurezza mira non solo a stimolare il confronto tra professionisti ma anche a promuovere una cultura diffusa della sicurezza, essenziale per affrontare i rischi in modo consapevole e condiviso. Questo appuntamento, caratterizzato da un approccio interdisciplinare e innovativo, permetterà di tracciare una visione futura per il settore della sicurezza, evidenziando il ruolo fondamentale che la tecnologia avrà nella protezione dei lavoratori e nella promozione di una cultura della sicurezza sempre più diffusa.

Con la recente Sentenza n. 7631 del 18.09.2024 il Consiglio di Stato è intervenuto sulla Legge Regionale del Piemonte n. 21/1998 sul recupero dei sottotetti, applicabile ratione temporis al caso sottoposto al suo scrutinio, con alcune interessanti considerazioni in tema di recupero dei sottotetti, accertamento di conformità ex art. 36 T.U.E. (D.P.R. n. 380/2001) e applicabilità delle garanzie del contradditorio procedimentale nei procedimenti di sanatoria.

Sarà uno dei temi principali che verranno trattati nel convegno “EDILIZIA: UN ANNO DI GRANDI NOVITÀ”, organizzato dallo Studio Legale Dal Piaz e dall’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Torino, che avrà luogo, in presenza ed online, il 15 novembre 2024 (9.30 – 13.00) presso il Circolo dei Lettori di Torino.

Il caso.

Gli appellanti avevano ottenuto un permesso di costruire per un intervento di “ristrutturazione fabbricato con sopraelevazione e recupero sottotetto a fini abitativi ai sensi della L.R. n. 21/1998 e ampliamento della autorimessa”. Sulla base di tale permesso e delle successive varianti avevano proceduto all’ampliamento del 20% del volume esistente, così come consentito dalle NTA del PRGC.

Il predetto titolo edilizio aveva autorizzato la sopraelevazione dell’edificio allo scopo di ricavare, nel sottotetto, due alloggi all’interno, entrambi dotati di piano soppalcato nel quale veniva ricavata una camera da letto con un bagno. Per il tramite di successiva variante al permesso, l’edificio risultava composto da piano interrato, piano terra, primo piano e secondo piano sottotetto, all’interno del quale venivano realizzati due alloggi, ciascuno dotato di un piano soppalcato, ovvero di un piano che non copriva tutta la superficie del piano secondo e che pertanto consentiva, dal piano di calpestio del secondo piano, di vedere direttamente l’interno del tetto di copertura dell’edificio.

Successivamente, i proprietari avevano esteso la superficie del piano soppalcato a tutta l’impronta del piano secondo, trasformandolo a tutti gli effetti in una soletta di separazione tra due piani: così facendo l’originario piano secondo-sottotetto era diventato un piano secondo, sovrastato da un terzo piano-sottotetto; e tale difformità rispetto ai titoli edilizi rilasciati in precedenza veniva contestata dal Comune come abusiva e non sanabile.

L’Amministrazione pertanto accertava una violazione urbanistica-edilizia, consistita in una difformità dei lavori riguardanti il sottotetto e, conseguentemente, emetteva l’ordinanza di sospensione dei lavori.

Contestualmente, gli appellanti presentavano istanza di permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001. 

Tuttavia, la Commissione Igienico Edilizia Comunale esprimeva parere negativo per insussistenza della cd. doppia conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia richiesta dall’art. 36, comma 1, DPR 380/2001, sul triplice rilievo che:
(i) la legge sul recupero dei sottotetti non risultava applicabile anche al piano secondo, sottostante a quello “sottotetto”;
(ii) le altezze dei vani al piano secondo erano inferiori ai ml 2,70 minimi prescritti dal D.M. 5 luglio 1975;
(iii) non era possibile alcun ulteriore incremento di Superficie Utile Lorda, dal momento che quella fruibile in base alle norme del vigente PRGC risultava essere ormai consumata.

Di conseguenza, l’Ufficio Tecnico comunale ordinava la demolizione dei lavori consistenti nella realizzazione di un solaio intero in difformità al soppalco autorizzato.

Gli interessati impugnavano l’ordinanza di demolizione e il parere contrario espresso dalla Commissione Igienico Edilizia Comunale dinanzi al TAR Piemonte, che respingeva il ricorso.

Con appello proposto dinanzi al Consiglio di Stato i soccombenti lamentavano che:

– il procedimento di sanatoria non si era concluso con un provvedimento espresso ma con il mero parere sfavorevole della Commissione edilizia (peraltro non vincolante); 

– anche a voler considerare la mera comunicazione del parere della Commissione edilizia l’atto conclusivo del procedimento, tale comunicazione era stata assunta in violazione dell’art. 10-bis della L. n. 241/1990; 

– non sarebbe comprensibile come la realizzazione di un intervento diverso solo nella disposizione degli spazi e nelle modalità di realizzazione, senza aumento di sagoma, volume e superfici utili, potesse essere ritenuto “incompatibile” con le previsioni di PRGC per la sola ragione che i ricorrenti avevano richiesto di sanare gli abusi contestati, valutando e considerando “quale sottotetto il secondo piano dell’edificio, il cui volume, ormai, non si trova più a contatto con la sagoma di copertura dell’edificio”.

Accertamento di conformità – Art. 36, comma 3, D.P.R. n. 380/2001

In relazione alla prima censura, il Consiglio di Stato ha osservato come l’istanza di sanatoria fosse stata esplicitamente respinta con lo stesso ordine di demolizione il quale, nel prendere atto del parere contrario espresso dalla Commissione Edilizia comunale, l’aveva recepito e fatto proprio.  Inoltre, il Collegio ha ritenuto comunque dirimente il fatto che, ai sensi dell’articolo 36, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001, il silenzio avrebbe significato di rigetto e, quindi, un provvedimento tacito era stato in ogni caso emanato.

Il preavviso di rigetto – Art. 10-bis, L. 241/1990

In merito all’ulteriore vizio procedimentale denunziato nell’atto di appello, il Consiglio di Stato ha richiamato la costante giurisprudenza secondo cui l’istituto del preavviso di rigetto trova applicazione anche nei procedimenti di sanatoria o di condono edilizio, con la conseguenza che deve ritenersi illegittimo il provvedimento di diniego che non sia stato preceduto dall’invio della comunicazione di cui all’art. 10-bis della L. 241/1990, in quanto preclusivo per il soggetto interessato della piena partecipazione al procedimento e, dunque, della possibilità di un apporto collaborativo, capace di condurre ad una diversa conclusione della vicenda.

Al tempo stesso, è stato osservato che, affinché la violazione dell’articolo 10-bis della L. 241/1990 comporti l’illegittimità del provvedimento impugnato, il privato non può limitarsi a denunciare la lesione delle proprie garanzie partecipative ma è tenuto ad indicare gli elementi fattuali o valutativi che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento.

Nella fattispecie, tuttavia, non sono state valorizzate, a giudizio del Collegio, proprio le circostanze che avrebbero potuto condurre ad un diverso esito del procedimento di sanatoria, con conseguente applicazione dell’articolo 21-octies, comma secondo, prima parte, della L. 241/1990 secondo cui “Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”. Sulla base di tale disposizione è stata pertanto riconosciuta la natura vincolata del diniego di sanatoria, per le ragioni esposte nel parere contrario reso dalla Commissione Edilizia comunale.

La Legge della Regione Piemonte n. 21 del 1998 e il recupero dei sottotetti

Infine, di particolare rilievo appaiono le considerazioni espresse sulla Legge della Regione Piemonte n. 21 del 1998 (abrogata dall’art. 17, comma 1, lett. a), della L.R. n. 16/2018), applicabile ratione temporis, che ha promosso il recupero a fini abitativi dei sottotetti con l’obiettivo di limitare il consumo di suolo e di favorire il contenimento dei consumi energetici.

Fondamentale ai fini della decisione del caso è apparsa proprio la definizione di “sottotetti” che, ai sensi dell’articolo 1, comma 6, della predetta Legge, includono i volumi sovrastanti l’ultimo piano degli edifici compresi nella sagoma di copertura.

Sulla base di tale definizione è stato dunque osservato dal Collegio come, a seguito della trasformazione edilizia realizzata dagli appellanti, l’originario piano secondo sottotetto fosse ormai diventato un piano secondo, sovrastato da un terzo piano sottotetto, in quanto il volume del secondo piano dell’edificio non si trovava più a contatto con la sagoma di copertura dell’edificio. L’Amministrazione comunale aveva dunque compiutamente dimostrato come non risultasse applicabile alla fattispecie la disciplina regionale sul recupero ai fini abilitativi dei sottotetti in quanto, a seguito della realizzazione del progetto, il secondo piano sottotetto era diventato un piano vero e proprio e il sottotetto era divenuto un nuovo piano, il terzo.

Il perimetro motivazionale del diniego di sanatoria è stato giudicato dal Consiglio di Stato ampio e circostanziato perché la Commissione Edilizia aveva evidenziato come la difformità delle opere alla disciplina urbanistico/edilizia al momento dell’abuso ed al momento della presentazione dell’istanza discendesse anche dal mancato rispetto delle altezze dei vani al piano secondo (inferiori al 2,70 ml prescritti dal D.M. 5 luglio 1975), oltre che dal fatto che l’aumento di SUL ammesso dal Piano Regolatore risultasse già usufruito interamente con il permesso di costruire presentato.

Sulla base di tali considerazioni, il Consiglio di Stato ha dunque definitivamente respinto l’appello.

*

Attualmente, la disciplina sul recupero dei sottotetti è oggetto di importanti modifiche sul piano della normativa statale e regionale e, come evidenziato dalla Sentenza in commento, le pronunce della giurisprudenza amministrativa consentono di comprendere come il dato normativo debba essere applicato alle peculiarità dei singoli interventi edilizi.

Per quanto concerne le novità apportate in materia dal Decreto cd. “Salva Casa”, così come convertito nella Legge n. 105/2024, sarà interessante analizzare come le nuove disposizioni statali che favoriscono il recupero dei sottotetti in mansarde abitabili (in particolare, articolo 2-bis, comma 1-quater del D.P.R. n. 380/2001) si raccorderanno con le disposizioni regionali vigenti.

Con specifico riferimento alla situazione regionale, la disciplina della Regione Piemonte sul recupero dei sottotetti è stata oggetto di recenti modifiche normative ad opera della L.R. n. 7/2022 che, sia pure dettate da una logica di semplificazione, sono state dichiarate incostituzionali con Sentenza della Corte Costituzionale n. 119/2024^[1], conducendo ad una situazione di parziale vuoto normativo e profonda incertezza per la sorte dei titoli edilizi ormai emanati.

Come detto, tali aspetti ed ulteriori riflessioni in materia saranno oggetto di specifico approfondimento nel corso del convegno “EDILIZIA: UN ANNO DI GRANDI NOVITÀ” “Edilizia: un anno di grandi novità”, che avrà luogo, in presenza ed online, il 15 novembre 2024 (9.30 – 13.00) presso il Circolo dei Lettori di Torino. Il convegno è accreditato presso l’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Torino e l’Ordine degli Avvocati di Torino.

Per gli Ingegneri è necessaria l’iscrizione presso l’OIT per il riconoscimento dei crediti formativi.

Per gli Avvocati il riconoscimento dei crediti formativi è previsto solo in caso di partecipazione in presenza.

Lo Studio Legale Dal Piaz e l’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Torino organizzano il seminario dal titolo “EDILIZIA: UN ANNO DI GRANDI NOVITÀ”, che avrà luogo, in presenza ed online, il 15 novembre 2024 (9.30 – 13.00) presso il Circolo dei Lettori di Torino.

La normativa in materia edilizia è stata oggetto nel 2024 di importanti evoluzioni in ambito normativo e giurisprudenziale. Diventa così imprescindibile un costante aggiornamento in materia di attività di consulenza legale e gestione, per Enti pubblici e soggetti privati, di procedimenti autorizzativi, di repressione degli abusi, di verifica di sanabilità delle opere abusive e di assistenza giudiziale in sede amministrativa.

Il seminario sarà introdotto dall’Avv. Francesco Dal Piaz con una riflessione sulle più attuali tematiche che, dal punto di vista legale e tecnico, interessano gli interpreti.

La prima parte degli interventi (relatori l’Avv. Michelangelo Russo, responsabile di Spazio Edilizia dello Studio Legale Dal Piaz, e l’Ing. Paolo Cavaglià di SMA Progetti) sarà dedicata alle principali modifiche apportate dal Decreto “Salva Casa”, così come convertito in L. n. 105/2024, al Testo Unico in materia Edilizia, concernenti le attività di edilizia libera, lo stato legittimo dell’immobile, i cambi di destinazione d’uso e le tolleranze costruttive (cfr. articolo in queste News del 30 luglio scorso^[1]). 

In particolare, costituiranno oggetto di approfondimento le questioni connesse alle difformità parziali ed al nuovo accertamento di conformità, con illustrazione dei primi casi di applicazione pratica delle novità normative.

A seguire vi sarà l’esposizione delle più rilevanti sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (a cura dell’Avv. Mattia Domenico Caccuri dello Studio Legale Dal Piaz) e delle decisioni intervenute in materia di silenzio-assenso “orizzontale” nell’ambito del procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, sulla sorte delle opere parzialmente eseguite in caso di decadenza del permesso di costruire nonché sulla fiscalizzazione degli abusi edilizi (cfr. articoli pubblicati in queste News^[2]).

Infine, sarà analizzata l’importante Sentenza della Corte Costituzionale n. 119/2024 che ha dichiarato l’incostituzionalità di alcune disposizioni della Legge Regionale del Piemonte n. 7/2022 recante “Norme di semplificazione in materia urbanistica ed edilizia.” (cfr. articoli pubblicati su queste News^[3]).

Gli interventi (relatori Avv. Stella Monegato dello Studio Legale Dal Piaz, e Ing. Giorgio Sandrone, Consigliere dell’Ordine degli Ingegneri di Torino nonché Coordinatore della Rete Professioni Tecniche del Piemonte) si soffermeranno sul divieto di premialità volumetriche per gli immobili oggetto di condono edilizio, sui limiti al recupero dei sottotetti nonché sull’inderogabilità degli standard urbanistici, secondo la ricostruzione operata dalla Consulta. Particolare attenzione sarà prestata agli effetti ed alle conseguenze pratiche derivanti dalla declaratoria di incostituzionalità, con illustrazione dei primi casi applicativi.

Il seminario, in presenza e online, è in corso di accreditamento presso l’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Torino e l’Ordine degli Avvocati di Torino.

Per informazioni ed iscrizioni: 011.4366646 – info@studiolegaledalpiaz.it; 011.6607000 – studio@smaprogetti.it.

A coloro che richiedono di partecipare online verrà comunicato l’apposito link qualche giorno prima del seminario.

Con la recente Sentenza n. 14 del 30.07.2024^[1] l’Adunanza Plenaria si è pronunciata sulle questioni rimesse alla sua attenzione con Sentenza non definitiva n. 2228 del 07.03.2024 (su cui vedasi anche l’articolo del 17 giugno scorso in queste NEWS ed in Sentenzedilizia)^[2] del Consiglio di Stato, Sez. II, fornendo precisazioni sul “quale sia la disciplina giuridica applicabile alle opere parzialmente eseguite in virtù di titolo edilizio decaduto e che non siano state oggetto di intervento di completamento a seguito di un nuovo titolo edilizio”^[3]. 

In particolare, i quesiti su cui si è espresso il superiore organo di giustizia amministrativa vertono sulla corretta qualificazione delle opere parzialmente eseguite in virtù di un titolo valido ed efficace dopo che il titolo medesimo sia venuto a naturale scadenza.

I fatti di causa

Alla base della pronuncia n. 2228/2024 del Consiglio di Stato vi è una complessa vicenda relativa alla realizzazione di un’autorimessa interrata. 

Per la realizzazione della suddetta opera, l’impresa esecutrice dei lavori ha ottenuto un permesso di costruire, successivamente decaduto (ma mai annullato dall’Amministrazione comunale competente) per mancata ultimazione dei lavori entro il termine previsto nel titolo edilizio. 

L’Amministrazione comunale, in ragione dell’infruttuoso spirare del termine di ultimazione dei lavori, ha dichiarato, con proprio provvedimento, la decadenza del permesso di costruire rilasciato all’impresa e, di conseguenza, ha ordinato il ripristino dello stato dei luoghi come risultante in via antecedente all’esecuzione delle opere parzialmente eseguite in forza del permesso di costruire.

Il TAR, adito dall’impresa esecutrice dei lavori che ha impugnato l’ordine di demolizione, ha rigettato il ricorso di primo grado.

In particolare, il Giudice di prime cure ha affermato, posto che il permesso è decaduto per il decorso il termine di ultimazione dei lavori, che il mantenimento delle opere già realizzate presuppone comunque la possibilità di portare a compimento quanto iniziato (nel caso di specie, l’impresa non aveva potuto ultimare i lavori in quanto Il Comune per due volte aveva rigettato il progetto di completamento): secondo il TAR, diversamente opinando, dovrebbe ammettersi la possibilità per il privato titolare di un permesso di costruire di abbandonare l’opera incompiuta (specie se funzionalmente non autonoma) con conseguente ingiustificato deturpamento del contesto circostante.

Nel ricorso in appello, l’impresa ha sostenuto che le opere eseguite in virtù di un titolo edilizio valido, ma poi decaduto, non potrebbero essere oggetto di ordine di demolizione ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001 (T.U.E. – Testo Unico Edilizia), posto che tale norma sarebbe applicabile alle sole opere eseguite completamente sine titulo ovvero in difformità dello stesso.

La questione controversa

Dopo una breve ricostruzione della giurisprudenza, la seconda Sezione del Consiglio di Stato ha osservato che:

“Il Collegio osserva che sulla questione si è ripetutamente espressa la giurisprudenza di questo Consiglio, affermando che la decadenza dal titolo edilizio per mancata ultimazione dei lavori nei termini – cioè per fatto imputabile al titolare e relativo alle modalità di utilizzo /inutilizzo del titolo – ha efficacia ex nunc e non ex tunc e quindi non implica l’obbligo di disporre la demolizione delle opere realizzate nel periodo di validità del titolo edilizio (le quali, perciò, non possono essere ritenute abusive) – ove queste risultino conformi al progetto approvato con il permesso di costruire – ma comporta semplicemente la necessità, per il titolare decaduto, di chiedere un nuovo permesso per l’esecuzione delle opere non ancora ultimate; in mancanza di proroga o rinnovo del titolo, gli interventi effettuati successivamente alla decadenza del titolo risultano abusivi, il che comporta la legittimità dell’ordine di demolizione solo per quanto realizzato successivamente all’intervenuta decadenza, ma non per quanto realizzato in precedenza (Consiglio di Stato sez. VI, 27/06/2022, n.5258, 19/03/2021, ord n.1377 ed ivi richiam. Cons. St., IV, 6 agosto 2019 n. 5588).

Per Consiglio di Stato, sez. VI, 19 dicembre 2019 n. 8605, una eventuale decadenza del titolo edilizio per mancata ultimazione dei lavori nel termine triennale non consentirebbe la demolizione del manufatto, operando l’effetto decadenziale ex nunc e lasciando, pertanto, salve le opere a tale data già realizzate: <Invero, in una corretta interpretazione dell’articolo 15 del DPR n. 380 del 2001, la decadenza impedisce solo l’ulteriore corso dei lavori ma non determina illeceità urbanistica di quanto già realizzato nella vigenza del titolo edificatorio.

Come più sopra precisato, infatti, l’abusività dell’opera (e la sua conseguente demolizione) avrebbe potuto legittimamente predicarsi solo per effetto dell’annullamento del permesso di costruire per vizi di legittimità, determinazione questa nella specie mai assunta.>.

D’altra parte, si può osservare che, se l’art. 31 del D.P.R. 380/2001 ha previsto per gli “interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire” l’ingiunzione alla rimozione o alla demolizione, l’art. 38 dello stesso Decreto ha disciplinato il particolare caso di “interventi eseguiti in base a permesso di costruire annullato”, prevedendo la possibilità che in luogo dell’ingiunzione a demolire possa essere applicata dall’Amministrazione una sanzione pecuniaria che quindi lasci salve le opere.

Il Consiglio di Stato (cfr. ad es. sent. n. 6753/2018 della Sez. VI) ha evidenziato che l’art. 38 del DPR 380/2001 si ispira ad un principio di tutela degli interessi del privato, mirando ad introdurre un regime sanzionatorio più mite proprio per le opere edilizie conformi ad un titolo abilitativo successivamente rimosso, rispetto ad altri interventi abusivi eseguiti sin dall’origine in assenza di titolo, sì da ottenere la conservazione del bene (cfr. ex multis Consiglio di Stato Sez. VI, sent. n. 2155/2018).

Motivo per cui striderebbe con i principi ritraibili dall’esame comparativo di tali norme un’applicazione estensiva della più grave sanzione demolitoria ex art.31 in una fattispecie di opere eseguite in conformità ad un titolo (nemmeno rimosso ma semplicemente) decaduto.

D’altra parte, il Collegio osserva che l’orientamento del giudice di prime cure appare non irragionevole e tuttavia, in carenza di una norma che espliciti il regime delle opere parzialmente eseguite cui non faccia seguito il completamento dei lavori in virtù di un nuovo titolo (come nel caso in questione, in cui l’impresa si è vista respingere per due volte un progetto di completamento, in virtù di atti cui ha prestato acquiescenza), andrebbe esclusa l’applicazione analogica di una disciplina sanzionatoria espressamente circoscritta ad opere eseguite senza titolo (o in difformità dallo stesso).

Potrebbe, tuttavia, ritenersi che l’opera parziale costituisca un manufatto difforme dall’intervento edilizio autorizzato, e per questa via possa ritenersene precluso il mantenimento”.

Il quesito

Pertanto, con la Sentenza 2228 del 07.03.2024 il Consiglio di Stato ha rimesso all’Adunanza Plenaria la soluzione del seguente quesito:

“quale sia la disciplina giuridica applicabile alle opere parzialmente eseguite in virtù di un titolo edilizio decaduto e che non siano state oggetto di intervento di completamento in virtù di un nuovo titolo edilizio”.

Le riflessioni dell’Adunanza Plenaria

Per rispondere al quesito, il massimo organo di giustizia amministrativa ritiene necessario in via preliminare circoscrivere la disciplina normativa applicabile; pertanto, richiama anzitutto l’art. 15 TUE in base al quale le opere assentite con permesso di costruire devono essere ultimate entro il termine previsto di tre anni. L’indicazione del termine all’interno del titolo risponde all’esigenza di avere certezza temporale riguardo le attività di trasformazione urbanistico-edilizia del territorio. Il mancato completamento delle opere entro il termine indicato determina la decadenza del titolo, salvo che l’interessato ne richieda previamente la proroga.

Più nello specifico, il Supremo Collegio distingue tra l’annullamento del permesso di costruire di cui all’art. 38 TUE, che produce effetti ex tunc e, dunque, rende le opere realizzate illecite, e la decadenza del permesso di costruire, che produce effetti ex nunc. La Sezione remittente ha sollevato il dubbio circa la riconducibilità dell’art. 31 alle opere realizzate sulla base del permesso di costruire dichiarato decaduto, poiché il menzionato articolo equipara alla fattispecie di edificazione senza titolo anche l’esecuzione di opere eseguite in totale difformità dal permesso di costruire, per tali intendendosi quelle “che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche plano-volumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso”.

Per risolvere il contrasto, l’Adunanza Plenaria punta l’accento sulla distinzione tra opere parziali che siano autonome, scindibili e funzionali, e quelle che manchino di tali requisiti, riconducendo l’applicazione dell’art. 31 solo a queste ultime.

Invece, nel caso di opere parzialmente edificate ma che siano autonome funzionalmente, la casistica è variegata; ad esempio:

• deve ritenersi “frazionabile” il permesso di costruire che riguarda un complesso di edifici, dei quali solo uno o solo alcuni sono stati in concreto realizzati;
• nel caso di opere parzialmente edificate, autonome funzionalmente, che però presentino variazioni rispetto al titolo abilitativo, spetta al Comune stabilire, nell’esercizio del proprio potere di gestione del territorio, se esse risultino realizzate in conformità con il permesso di costruzione, ovvero se ricadano nella fattispecie ex art. 34, ovvero se possano essere sanate in base all’art. 36.

I principi enunciati dall’Adunanza Plenaria

In conclusione, al quesito posto dalla Sezione remittente può così rispondersi:

• “in caso di realizzazione, prima della decadenza del permesso di costruire, di opere non completate, occorre distinguere a seconda se le opere incomplete siano autonome e funzionali oppure no;
• nel caso di costruzioni prive dei suddetti requisiti di autonomia e funzionalità, il Comune deve disporne la demolizione e la riduzione in pristino ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, in quanto eseguite in totale difformità rispetto al permesso di costruire;
• qualora il permesso di costruire abbia previsto la realizzazione di una pluralità di costruzioni funzionalmente autonome (ad esempio villette) che siano rispondenti al permesso di costruire considerando il titolo edificatorio in modo frazionato, gli immobili edificati – ferma restando l’esigenza di verificare se siano state realizzate le opere di urbanizzazione e ferma restando la necessità che esse siano comunque realizzate – devono intendersi supportati da un titolo idoneo, anche se i manufatti realizzati non siano totalmente completati, ma – in quanto caratterizzati da tutti gli elementi costitutivi ed essenziali – necessitino solo di opere minori che non richiedono il rilascio di un nuovo permesso di costruire;
• qualora invece, le opere incomplete, ma funzionalmente autonome, presentino difformità non qualificabili come gravi, l’Amministrazione potrà adottare la sanzione recata dall’art. 34 del T.U.;
• è fatta salva la possibilità per la parte interessata, ove ne sussistano tutti i presupposti, di ottenere un titolo che consenta di conservare l’esistente e di chiedere l’accertamento di conformità ex art. 36 del T.U. nel caso di opere “minori” (quanto a perimetro, volumi, altezze) rispetto a quelle assentite, in modo da dotare il manufatto – di per sé funzionale e fruibile – di un titolo idoneo, quanto alla sua regolarità urbanistica”.