Con la recentissima decisione n. 8542/2025 per la prima volta il Consiglio di Stato si è pronunciato sulle operazioni di demolizione e ricostruzione di uno dei tanti progetti (noto come il cantiere di via Fauché) oggetto della “maxi inchiesta” sull’urbanistica milanese.

Il cantiere di via Fauché

La società proprietaria di un immobile ha presentato al Comune di Milano nel 2018 una segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) e una successiva variante, sulla cui base un edificio artigianale, un tempo adibito a laboratorio e poi dismesso, è stato demolito. Nel 2022 la società ha presentato al Comune una SCIA alternativa al permesso di costruire per un intervento di demolizione e ricostruzione dell’immobile in questione, con la stessa superficie lorda di pavimento (s.l.p.) preesistente fuori sagoma e sedime. 

Il progetto presentato dalla società prevede, riqualificato il sito e demolito il fabbricato precedente con bonifica del terreno, la ricostruzione di un edificio a uso residenziale di due piani fuori terra, destinato a ospitare quattro unità abitative, nonché un piano cantine con garage interrati per sette posti auto.

Il lotto interessato dall’intervento è situato nel secondo cortile interno di un supercondominio. Essendo intercluso tra i palazzi del condominio, a favore del fabbricato è stata costituita una servitù di passaggio, pedonale e carrabile, attraverso due androni condominiali.

Con istanza presentata nel 2023 alcuni condomini hanno chiesto al Comune di inibire l’esecuzione dei lavori. Decorso il termine per la conclusione del relativo procedimento senza che fosse emesso alcun provvedimento espresso, la società amministratrice del supercondominio ed i condomini hanno agito contro l’inerzia dell’amministrazione dinanzi al T.A.R. per la Lombardia.

In seguito, l’Ente ha concluso il procedimento comunicando agli istanti la conformità edilizia e urbanistica del progetto oggetto della SCIA del 2022 (con cambio di destinazione d’uso da industriale a residenziale), ragione per cui i ricorrenti hanno impugnato anche tale atto con motivi aggiunti di ricorso, chiedendo la condanna del Comune e della società proprietaria del bene al risarcimento dei danni.

Con sentenza di primo grado il T.A.R.  ha accolto nel merito la domanda di annullamento, ritenendo fondate sia la censura secondo cui il nuovo edificio progettato avrebbe una s.l.p. e un’altezza superiori a quelle dell’immobile preesistente al netto delle parti illegittime, sia la censura secondo cui la società avrebbe dovuto ottenere un permesso di costruire stante l’assenza di “continuità” tra il fabbricato demolito e quello ricostruito, e non realizzare il fabbricato con semplice SCIA, con assorbimento delle altre censure di portata meno radicale.

Tale Sentenza è stata impugnata in appello sia dal Comune di Milano e dalla società proprietaria dell’immobile sia dalla società amministratrice del supercondominio e da due condomini (i quali hanno riproposto i motivi del ricorso di primo grado rimasti assorbiti).

In particolare, nell’atto di appello il Comune e la società proprietaria dell’immobile hanno insistito per la qualificazione dell’intervento come “ristrutturazione edilizia” alla luce dell’evoluzione normativa e giurisprudenziale in materia, sottolineando come, nell’esigere la “continuità” tra l’edificio demolito e quello ricostruito, il T.A.R. avrebbe introdotto una condizione non prevista dal Testo Unico dell’Edilizia di cui al D.P.R. n. 380/2001, nella versione attuale ed applicabile al caso di specie. 

Accertato l’interesse dei condomini, ritenuto meritevole di tutela (con richiamo ai principi dell’Adunanza Plenaria n. 22/2021), a salvaguardare la visuale e la salubrità degli ambienti in cui vivono, comunque incisi dall’edificazione, il Consiglio di Stato ha ricostruito, attraverso considerazioni di ordine generale, la nozione e l’ambito di applicazione di quella che nella prassi viene chiamata “demoricostruzione” o “ristrutturazione ricostruttiva”, stante l’importanza giuridica, economica e sociale della questione.

Normativa di riferimento

La definizione di “ristrutturazione edilizia” è stata oggetto di un’evoluzione normativa e giurisprudenziale che ha segnato un progressivo allontanamento dall’obbligo della fedele ricostruzione del manufatto demolito, mediante eliminazione dei vari vincoli previsti originariamente dal T.U.E., e rendendo pertanto ancora più necessario un chiarimento sui suoi confini rispetto alla “nuova costruzione”.

Invero, nel vigore dell’articolo 31 della L. n. 457/1978, che dettava norme sull’edilizia residenziale, e dell’originario articolo 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001 (T.U.E.), il concetto di “ristrutturazione” includeva gli interventi di demolizione seguiti dalla fedele ricostruzione di un fabbricato, identico quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali, a quello preesistente. 

A seguito delle modifiche apportate dal D.Lgs. n. 301/2002, dall’art. 30 del D.L. n. 69/2013 (conv. con modificazioni dalla L. n. 98/2013) e dal D.L. n. 76/2020 (conv. con modificazioni dalla L. n. 120/2020), è stato espunto l’aggettivo “fedele” che accompagnava il sostantivo “ricostruzione” e sono stati eliminati anche gli altri vincoli, salvo che per gli immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio e per quelli ubicati nelle zone A del D.M. n. 1444/1968 o in zone ad esse assimilate dai piani urbanistici.

Nel testo attuale del D.P.R. n. 380/2001 (art. 3, comma 1, lett. d) del T.U.E.) costituiscono quindi interventi di ristrutturazione edilizia “gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico. L’intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza.” 

Sulla base dell’elaborazione giurisprudenziale sono state pertanto distinte le seguenti ipotesi di “ristrutturazione edilizia”, che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente:

• “ristrutturazione conservativa”: che non comporta la demolizione del preesistente fabbricato e può apportare anche modifiche di significativo impatto, compresi l’inserimento di nuovi volumi o la modifica della sagoma;
• “ristrutturazione ricostruttiva” o “demoricostruzione”, ossia la demolizione e ricostruzione di un edificio ed il ripristino di un fabbricato crollato o demolito.

Dalla qualificazione dell’intervento come “ristrutturazione edilizia” ovvero come “nuova costruzione” dipendono:

• l’individuazione del titolo edilizio necessario per legittimare le opere: se gli interventi di ristrutturazione edilizia più impattanti possono essere realizzati previa SCIA alternativa al permesso di costruire (spesso definita “Super-Scia” di cui all’art. 23 T.U.E.), quelli che esorbitano dai confini di tale nozione rappresentano delle “nuove costruzioni” soggette al previo rilascio del permesso di costruire;
• la volumetria utilizzabile: se, infatti, in caso di “demoricostruzione” il proprietario può sfruttare il volume dell’edificio demolito, nell’ipotesi di “nuova costruzione” può utilizzare solo la volumetria espressa dall’area di edificazione;
• il regime delle distanze: mentre la “ricostruzione” è consentita nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti, i “nuovi edifici” devono rispettare i limiti di distanza tra i fabbricati previsti dall’art. 9 del D.M. n. 1444/1968.

Il nesso di continuità ed il limite della “neutralità” 

In giurisprudenza si è ritenuto che l’esistenza di un “nesso di continuità” tra il fabbricato preesistente e quello risultante dall’intervento costituisca un requisito essenziale della “ristrutturazione ricostruttiva”, la cui mancanza induce a qualificare l’attività edilizia come “nuova costruzione”. 

Anche se il requisito della “continuità” con l’edificio preesistente, secondo quanto rimarcato dallo stesso Collegio, non trova espresso fondamento nel testo del D.P.R. n. 380/2001, esso è comunque ricavabile dalla ratio e dall’interpretazione sistematica della Legge. Infatti, “un’esegesi che sia rispettosa della lettera e della logica della disposizione (…) non può nemmeno condurre a ritenere che dalla demolizione derivi una sorta di “credito volumetrico” che il proprietario può spendere rimanendo comunque nell’alveo della “ristrutturazione”, dovendo quest’ultima rispettare una serie di limiti e condizioni, che si ricavano dall’art. 3, comma 1, lett. d), del t.u. dell’edilizia e ai quali deve essere ricondotta ogni pretesa di “continuità”.

Dal testo dell’art. 3 del T.U.E., nel vigore delle varie versioni, risulta infatti che:

• l’intervento deve avere ad oggetto un unico edificio, nel senso che nella fase di ricostruzione è precluso l’accorpamento di volumi precedentemente espressi da manufatti diversi ovvero il frazionamento di un volume originario in più edifici di nuova realizzazione;
• la norma, con particolare riferimento all’ipotesi di “demoricostruzione”, presuppone necessariamente una “contestualità temporale” tra la demolizione e la ricostruzione, dando luogo ad una unitarietà dell’intervento prospettato con la SCIA, nel senso che entrambe devono essere legittimate con il medesimo titolo (nell’ipotesi di ripristino di edifici crollati o demoliti la continuità che si perde sul piano temporale viene comunque recuperata dal legislatore con la reintroduzione del limite costituito dal rispetto della “preesistente consistenza” del fabbricato non più esistente);
• il volume dell’edificio ricostruito non può superare quello del fabbricato demolito, perché si stabilisce che gli incrementi di volumetria sono ammissibili “nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali”.

Il Consiglio di Stato sottolinea come nelle varie evoluzioni della nozione di “ristrutturazione ricostruttiva” che si sono susseguite è rinvenibile un minimo comune denominatore, consistente nel fatto che l’intervento deve comunque risultare “neutro” sotto il profilo dell’impatto sul territorio nella sua dimensione fisica.

Secondo il Collegio, tale condizione, già sottesa a quella originaria di “fedele ricostruzione”, deve ritenersi presente anche nell’attuale quadro normativo e può evincersi proprio dall’art. 10 del D.L. n. 76/2020 che, pur avendo eliminato i precedenti requisiti presupponenti una rigida continuità tra il nuovo ed il preesistente fabbricato, “ha comunque ricondotto tali innovazioni agli scopi di «assicurare il recupero e la qualificazione del patrimonio edilizio esistente» e di «contenimento del consumo di suolo», così confermando la finalità “conservativa” sottesa al concetto di ristrutturazione (Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 2857 del 2025)”.

Conclusioni

Nella fattispecie il Consiglio di Stato ha ritenuto che le caratteristiche dell’intervento posto in essere dalla società proprietaria del bene esorbitassero dai confini della nozione di “ristrutturazione ricostruttiva”, inducendo piuttosto a qualificarlo come “nuova edificazione”, con ogni conseguenza in termini di titolo abilitativo necessario (il permesso di costruire, non sostituibile dalla Super-Scia) e di limiti applicabili all’attività edilizia. 

La Sentenza di primo grado è stata dunque confermata con la precisazione che, in ossequio al principio di legalità di cui all’art. 97 Cost. ed alla luce del testo vigente dell’art. 3 del T.U.E., nella “demoricostruzione” non può pretendersi una continuità tra il nuovo edificio e quello preesistente, se non nella misura in cui per essa s’intenda il doveroso rispetto dei requisiti dell’unicità dell’immobile interessato dall’intervento, della contestualità tra demolizione e ricostruzione, del mero utilizzo della volumetria preesistente senza ulteriori trasformazioni della morfologia del territorio. Considerato che il superamento di uno solo di questi limiti comporta di per sé solo la qualificazione dell’intervento come “nuova costruzione”, il Collegio ha concluso che nel caso di specie tali limiti siano stati tutti inosservati.

*

La Sentenza in esame costituisce un riferimento decisivo perché chiarisce i confini del concetto di “ristrutturazione edilizia” rispetto a quello di “nuova costruzione”, essenziali per improntare le politiche urbanistiche verso i legittimi obiettivi di rigenerazione urbana e di contenimento del consumo di suolo.

Mercoledì 26 novembre 2025, dalle ore 9.30 alle ore 13.00, presso il Circolo dei Lettori di Torino, si terrà il convegno gratuito, in presenza ed online, “COORDINAMENTO E ARMONIZZAZIONE DEI PROCEDIMENTI AMBIENTALI E URBANISTICI: PROBLEMATICHE E CRITICITÀ APPLICATIVE”, organizzato dallo Studio Legale Dal Piaz e dall’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Torino in collaborazione con l’Ordine degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti, Conservatori di Torino e la Fondazione per l’Architettura di Torino. Il seminario è in fase di accreditamento presso l’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Torino e l’Ordine degli Architetti di Torino.

Il convegno

Il seminario è rivolto ad un pubblico composito (ingegneri, architetti pianificatori, pubblici funzionari, amministratori, imprese e professionisti) e intende indagare, con il coinvolgimento di autorevoli Professionisti, in una prospettiva innovativa, il rapporto tra VAS, VIA e pianificazione urbanistica. Partendo dal procedimento delineato dal Codice dell’Ambiente (D.lgs. n. 152/2006) e dalla legislazione regionale in vigore (con particolare riferimento alla nuova Legge regionale n. 13/2023 nonché ai regolamenti regionali e alle circolari in vigore), verranno analizzate le problematiche derivanti dall’applicazione pratica dei procedimenti ambientali nell’ambito delle scelte di pianificazione urbanistica effettuate dagli enti locali. 

Il programma

A seguito di una breve introduzione curata dall’Avv. Francesco DAL PIAZ e dall’Ing. Giorgio SANDRONE sulle tematiche più attuali che interessano gli interpreti, sia dal punto di vista tecnico che legale, il convegno proseguirà con quattro interventi a cura di:  

• Avv. Francesco DAL PIAZ, con una riflessione su “VIA, VAS: ESPERIENZE APPLICATIVE E PRATICHE GIURISPRUDENZIALI”;
• Ing. Salvatore SCIFO (Responsabile presso la Regione Piemonte del Settore di Copianificazione Urbanistica Area Nord-Ovest) con un intervento su “LE INTEGRAZIONI PROCEDIMENTALI CON LE VALUTAZIONI AMBIENTALI E LA DIGITALIZZAZIONE DELLE PROCEDURE”; 
• Dott.ssa Luciana D’ERRICO (Esperto giuridico ambientale in ambito di procedimenti autorizzatori integrati e complessi del Nucleo VAS VIA Dipartimento Ambiente e Vigilanza Ambientale della Città Metropolitana di Torino) con un intervento in materia di “ESPERIENZE SULLE VALUTAZIONI AMBIENTALI DI CITTÀ METROPOLITANA DI TORINO”;
• Ing. Sara ASUNIS (Ingegnere Ambientale con esperienza in campo valutativo e progettuale per opere di trasformazione territoriale, per impianti di energia rinnovabili e per diversi progetti di riqualificazione ambientale) e Ing. Renato LACROCE (Socio e Partner dello Studio Associato di Ingegneria “Studio Kiwi & Associati”) che intervengono su “LE CRITICITÀ OPERATIVE DEI PROCEDIMENTI AMBIENTALI NELLA PROSPETTIVA DEGLI OPERATORI PRIVATI”. 

Il convegno proseguirà con una tavola rotonda in cui si confronteranno gli operatori del settore per discutere di tematiche di stretta attualità e casi concreti in tema di procedimenti ambientali. La tavola vedrà la partecipazione, tra gli altri, dell’Ing. Paolo MASSA (Consigliere dell’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Torino e referente per le commissioni Ambiente e Georisorse del Territorio).

Come noto, dopo l’approvazione del D.L. n. 69/2024 (pubblicato il 29 maggio 2024) recante “Disposizioni urgenti in materia di semplificazione edilizia e urbanistica”, e la sua successiva conversione con modificazioni in Legge n. 105/204 (pubblicata il 24 luglio 2024), è entrato in vigore il cosiddetto “Decreto Salva Casa” che ha apportato alcune attese, benché non risolutive, modifiche al D.P.R. n. 380/2001 (testo Unico Edilizia – TUE), di seguito riassunte con riferimento ai singoli articoli del TUE (cfr. articoli in data 11 giugno 2024^[1] e 30 luglio 2024^[2] in queste NEWS):

• Art. 2-bis, comma 1 quater, “Recupero dei sottotetti”;
• Art. 6 “Attività edilizia libera”;
• Art. 9 bis “Documentazione amministrativa e stato legittimo degli immobili”;
• Art. 23 ter “Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante”;
• Art. 24 “Agibilità”;
• Art. 31 “Interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire,
  in totale difformità o con variazioni essenziali”;
• Art. 34 “Interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di
  costruire”;
• Art. 34 bis “Tolleranze costruttive”;
• Art. 34 ter “Casi particolari di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo”;
• Art. 36 “Accertamento di conformità nelle ipotesi di assenza di titolo, totale difformità o variazioni essenziali”;
• Art. 36 bis “Accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità”;
• Art. 37 “Interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla
  segnalazione certificata di inizio attività”.

Peraltro, per fronteggiare le iniziali situazioni di stallo registrate in alcune realtà territoriali e fornire, in “chiave collaborativa”, strumenti di lettura per chiarire l’effettiva portata della novella normativa, il 30 gennaio 2025 il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha pubblicato le “Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105 (DL Salva Casa)” (cfr. articolo del 4 febbraio 2025^[3]  in queste NEWS). 

Il documento, predisposto sotto forma di FAQ (Frequently Asked Questions), è stato strutturato secondo uno schema che prevede i) l’individuazione della problematica, ii) la “soluzione” prevista da Decreto “Salva casa” e iii) i chiarimenti applicativi delle Linee guida, e suddiviso in quattro sezioni, ognuna delle quali prende in esame le macro-aree su cui sono intervenute le modifiche apportate al Testo Unico Edilizia, ossia: 1. ridefinizione dei titoli che consentono di comprovare lo stato legittimo degli immobili; 2. nuova disciplina relativa ai mutamenti di destinazione d’uso; 3. regime delle tolleranze e semplificazione delle procedure finalizzate a sanare o regolarizzare situazioni di difformità; 4. adeguamento degli standard edilizi alle trasformazioni del contesto sociale ed urbano.

Quindi, nel corso dell’ultimo anno, anche la giurisprudenza amministrativa è stata chiamata a pronunciarsi sulla portata applicativa delle “nuove” disposizioni edilizie, nonché sulla loro corretta interpretazione: di seguito si esaminano brevemente alcune pronunce particolarmente interessanti.

1. Consiglio di Stato, Sezione II, Sentenza n. 1394/2025.

La prima Sentenza di particolare rilievo è quella del Consiglio di Stato n. 1394/2025, con la quale è stato chiarito il regime intertemporale di applicazione del “Decreto Salva Casa”.

La vicenda processuale riguardava l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato da un Comune in ordine alla S.C.I.A. edilizia in sanatoria presentata dai ricorrenti in data 22 gennaio 2024 ai sensi dell’art. 37 del D.P.R. n. 380/2001.

Peraltro, sia nel giudizio di primo grado che nel giudizio d’appello, la parte ricorrente ha invocato a proprio favore lo ius superveniens rappresentato dal convertito D.L. n. 69/2024 che ha, per un verso, introdotto il silenzio assenso per talune ipotesi (art. 36 bis D.P.R. n. 380/2001) e, per altro verso, abrogato il comma 4 del citato art. 37 del T.U.E..

In merito a tale ultimo aspetto, il Collegio ha preliminarmente escluso “l’applicabilità dello ius superveniens costituito dall’art. 36 bis d.P.R. 380/2001, introdotto dal d.l. n. 69/2024 (convertito con modificazioni dalla l. n. 105 del 2024)”, rilevando che “Non si rinviene nel testo del d.l. n. 69/2024 … alcuna disposizione transitoria intesa a consentire l’applicazione in via retroattiva della nuova disciplina alle istanze presentate prima della sua entrata in vigore, sicché, in difetto di un’espressa statuizione di retroattività, non può che trovare applicazione la regola generale sancita dall’art. 11 disp. prel. c.c.”, e precisando altresì che “In senso contrario all’invocata retroattività depone, quale logico corollario del principio tempus regit actum, il disposto dell’art. 3, comma 4, d.l. n. 69/2024 il quale esclude che la sanatoria presentata ai sensi dell’art. 36 bis d.P.R. 380/2001 fondi un diritto del privato alla ripetizione delle somme già versate a titolo di oblazione o di pagamento di sanzioni irrogate sulla base della normativa vigente alla data di entrata in vigore del decreto (sull’inapplicabilità in via retroattiva del d.l. 69/2024, cfr. Cons. Stato sez. II, n. 10076 del 2024 e Corte cost. n. 124 del 2024 la quale ha chiarito che la novella “non ha inteso superare il requisito della cosiddetta “doppia conformità”, ma ne ha circoscritto l’ambito di applicazione agli abusi edilizi di maggiore gravità”)”.

Quanto al silenzio serbato dall’Amministrazione comunale, invece, il Consiglio di Stato ha statuito che “Nemmeno è predicabile, come sostiene l’appellante, l’avvenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza presentata, poiché l’art. 37 d.P.R. n. 380/2001 (nel testo applicabile ratione temporis), a differenza dell’art. 36 che lo precede (relativo al silenzio rigetto sull’istanza di permesso di costruire in sanatoria), non assegna al silenzio serbato dall’amministrazione alcun valore provvedimentale: di qui la necessaria qualificazione di esso quale silenzio inadempimento …

La stessa disposizione fa salva, peraltro, al comma 6, l’applicazione dell’accertamento di conformità di cui all’art. 36 t.u. edilizia (e quindi del silenzio rigetto) “ove ne ricorrano i presupposti in relazione all’intervento realizzato”, ovvero laddove si tratti di interventi soggetti a permesso di costruire, insuscettibili di sanatoria ai sensi del comma 4 dell’art. 37”.

2. T.A.R. Puglia, Sezione II, Sentenza n. 553/2025.

Con la Sentenza n. 553/2025 il T.A.R. Puglia ha ribadito la prevalenza delle novellate disposizioni relative al mutamento di destinazione d’uso rispetto alle previgenti disposizioni comunali in materia.

Nello specifico, nel giudizio era stata dedotta l’illegittimità del provvedimento con cui un Comune aveva annullato in autotutela, ai sensi dell’art. 21 nonies della L. n. 241/1990, una S.C.I.A. per mutamento di destinazione d’uso di un immobile, da ufficio ad abitazione: secondo l’Amministrazione comunale il realizzando cambio d’uso avrebbe alterato le previsioni del piano particolareggiato, con conseguenze negative sui rapporti tra servizi e abitazioni.

Nel decidere la controversia, il T.A.R. ha richiamato le “nuove” previsioni dettate dall’art. 23 ter, commi 1 bis, 1 ter e 1 quater, del TUE, precisando che tale ultima disposizione stabilisce che “Per le singole unità immobiliari, il mutamento di destinazione d’uso di cui al comma 1-ter è sempre consentito, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni, qualora il mutamento sia finalizzato alla forma di utilizzo dell’unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell’immobile”.

Inoltre, nella Sentenza in esame sono state richiamate anche le precisazioni recate dalle linee guida ministeriali, per le quali i poteri pianificatori degli enti locali in materia di destinazioni territoriali e dei singoli edifici possono estrinsecarsi nell’imposizione di condizioni, pure menzionate dai citati commi 1 bis, 1 ter e 1 quater dell’art. 23 del TUE, ma che devono risolversi in criteri oggettivi e non discriminatori, tali da non imporre arbitrarie limitazioni o restrizioni. Per di più, le condizioni in parola possono riferirsi ai soli aspetti concernenti il mutamento di destinazione d’uso, non anche alle modalità di realizzazione degli interventi nelle ipotesi di esecuzione di opere edilizie contestuali al mutamento stesso. Altresì, tali condizioni devono essere specifiche, e non implicitamente desunte dagli strumenti urbanistici comunali vigenti, posto che il novellato articolo 23 ter del D.P.R. n. 380/2001 prevale sulle previsioni restrittive o impeditive negli stessi contenute.

“Alla luce di quanto precede”, ha precisato il Collegio, “le condizioni possono rivestire una triplice finalità e,

segnatamente:

1. a) possono limitare, in relazione a specifiche e motivate esigenze, l’operatività della legge statale, la quale, in loro assenza, consente senz’altro il mutamento di destinazione d’uso orizzontale (comma 1-bis) e il mutamento verticale (comma 1-ter) di una singola unità immobiliare, nel rispetto delle normative di settore;
2. b) possono consentire la piena operatività della legge statale, qualora gli strumenti urbanistici comunali siano abilitati a individuare specifiche zone ove applicare la disciplina in commento anche alle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate (comma 1-quater);
3. c) possono modulare l’operatività della legge statale, nell’ipotesi di apposizione della speciale condizione volta a consentire il mutamento di destinazione d’uso verticale di una singola unità immobiliare soltanto in conformità alla forma di utilizzo prevalente nell’immobile”.

Dopo aver ricostruito il quadro normativo di riferimento, come interpretato dalle linee guida ministeriali, il T.A.R. ha quindi statuito come segue: “3.3.1.- L’amministrazione comunale, prima dell’intervento condotto dalla società ricorrente, non aveva ancora approvato specifiche condizioni regolamentari per disciplinare, alla luce della legislazione sopravvenuta, i mutamenti di destinazione d’uso.

Ciò, tuttavia, ad avviso dell’amministrazione non rappresentava un ostacolo ritenendo di potere fare comunque fare riferimento a quelle convenzionali vigenti. Per questo ha valutato che la SCIA presentata dalla ricorrente non fosse titolo idoneo in quanto l’intervento avrebbe, a suo avviso, <<alterato le previsioni urbanistiche del “piano particolareggiato” con conseguenze sulle superfici destinate ai servizi alla residenza come definiti dal Piano Particolareggiato […], nonché modifiche di destinazione d’uso in contrasto con le NTA del Piano Particolareggiato […] nonché non rispettose di “SPECIFICHE CONDIZIONI” del suddetto Piano “2^ Variante della Zona PEEP”, quale “strumento urbanistico comunale” come indicato all’art. 23-ter del DPR 380/01, modifiche non conformi, tali da impedirne il perfezionamento e l’uso consentito dalle NTA, quale anche interesse pubblico a ripristinare la legalità nel tempo ragionevole minore di dodici mesi>>.

3.3.2.- L’amministrazione, tuttavia, non ha tenuto conto del fatto che le regolamentazioni urbanistiche previgenti, anche quelle di origine convenzionale, volte a disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso, diventano recessive rispetto alle previsioni contenute all’art. 23-ter d.p.r. 380/2001, come integrate ed innovate dal D.L. 69/2024, tanto più se presentano elementi di contrasto rispetto a queste ultime”.

3. C.G.A.R.S., Sezione Giurisdizionale, Sentenza n. 446/2025.

L’ultima Sentenza in esame è stata adottata dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, la quale ha affrontato il tema dell’attestazione dello stato legittimo ai sensi dell’art. 9 bis D.P.R. n. 380/2001.

Nel caso di specie, un’Amministrazione comunale aveva adottato un provvedimento demolitorio ritenendo assente il titolo abilitativo legittimante la realizzazione dell’immobile oggetto dell’ordinanza di demolizione: segnatamente, negli archivi comunali era stato rinvenuto solo un riscontro, fornito dal Sindaco nel 1960, recante l’approvazione di un intervento edilizio richiesto con un’istanza presentata nel medesimo anno, e tale documento era stato considerato inidoneo dal Comune ai fini dell’attestazione dello stato legittimo del manufatto.

Ebbene, il Collegio d’appello siciliano ha dapprima precisato che, prima dell’entrata in vigore della L. n. 10/1977, ai fini della validità del titolo edilizio era sufficiente l’approvazione apposta dal Sindaco al verbale della seduta della commissione edilizia nella quale era stato espresso parere favorevole al progetto esibito, che costituiva quindi una vera e propria autorizzazione a costruire.

Muovendo da tale assunto, dunque, è stato affermato quanto segue: “effettivamente, il primo periodo del comma 1-bis dell’art. 9-bis, del d.P.R. n. 380/2001, vigente alla data di pubblicazione della gravata sentenza (15 aprile 2024) richiedeva: 1) il titolo originario (licenza, concessione, permesso) che ha consentito la realizzazione dell’intero immobile o che ne ha legittimato l’esistenza (titolo in sanatoria); 2) ogni titolo successivo relativo a interventi sull’intero immobile o singola unità immobiliare il titolo abilitativo; 3) ogni titolo successivo che ha abilitato interventi parziali. La mancanza anche di uno dei titoli sopra citati non consentiva di attestare lo stato legittimo. In ossequio al dato letterale della disposizione legislativa vigente fino al 29 maggio 2024, non è emendabile l’affermazione del primo Giudice secondo cui «tali due titoli, come emerge dal dato letterale e dal ricorso da parte del legislatore alla congiunzione copulativa positiva “e” non possono essere considerati “alternativi” ai fini della prova dello stato legittimo di un immobile».

Il Collegio, però, osserva che, con il d.l. 29 maggio 2024 n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105, il primo periodo del comma 1-bis dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001, è stato così modificato: «Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali […]».

Il legislatore, quindi, con la recente modifica ha sostituito la lettera “e” con la lettera “o”, che è una congiunzione disgiuntiva, utilizzata per indicare due o più alternative tra le quali si può scegliere. Pertanto, per dichiarare lo stato legittimo dell’immobile è sufficiente rifarsi alternativamente al titolo abilitativo che ha previsto la costruzione (o la regolarizzazione in sanatoria) o a quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio totale, più tutti i titoli successivi per interventi parziali.

Nel caso di specie, quindi, secondo il nuovo testo del primo periodo del comma 1-bis, art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001, appare sufficiente la licenza del 1960 per la “demolizione e ricostruzione” di un immobile costruito dopo il 1942 …, del quale risulta irreperibile il titolo originario.

Anche le disposizioni del quarto e dell’ultimo periodo del citato art. 9-bis, come recentemente modificate, depongono per la legittimità dell’immobile in parola: «Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al quarto periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi».

Da ciò deriva che l’art. 9-bis, comma 1-bis individua due ipotesi di chiusura del sistema, caratterizzate dal fatto che il titolo abilitante: a) manca, perché l’immobile risale a un periodo storico in cui non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio (es. ante 1942 o ante 1967); b) non è reperibile, come asserito nel caso in esame, ma sussistono adeguati principi di prova circa la sua esistenza.

In entrambi i casi, lo stato legittimo può essere dimostrato in via indiziaria, attraverso le informazioni catastali di primo impianto o altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, integrato con eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.

Dunque, sia in carenza di titolo edilizio, sia nel caso di rinvenimento soltanto parziale del titolo o di altri titoli correlati all’intervento edilizio, specie se pubblici (o comunque sia prodotti al tempo ad autorità pubbliche in data certa) che descrivano, con la tecnica e la prassi dell’epoca, l’immobile in discussione nelle sue fattezze e consistenze essenziali, deve potersene ricavare lo stato legittimo (T.a.r. Puglia – Bari, sez. III, 12 luglio 2024 n. 844)”.

*

Le statuizioni appena esaminate, ovviamente, non esauriscono il novero delle pronunce in merito al “Decreto Salva Casa”: a titolo meramente esemplificativo, si segnalano anche le pronunce riguardanti le nuove procedure di sanatoria (artt. 36 e 36 bis D.P.R. n. 380/2001), tra qui quella del T.A.R. per la Campania^[4] in cui è stato precisato che la disciplina della sanatoria “asimmetrica” non consente l’automatica sanabilità degli abusi paesaggistici determinanti aumenti superficiari o volumetrici, oppure quella del T.A.R. per il Lazio^[5] che ha escluso per l’Amministrazione comunale la possibilità di riqualificare autonomamente l’istanza di sanatoria, ordinaria o “asimmetrica”, individuata dal privato.

Sono numerosi gli interventi della giurisprudenza volti a chiarire la portata interpretativa delle novellate disposizioni edilizie, che sono state inserite in maniera del tutto disorganica in un quadro normativo estremamente complesso, stratificato e frammentato, rendendo difficile per gli operatori (Amministrazioni e professionisti) la loro corretta applicazione, nonostante le “precisazioni” dettate dal M.I.T..

Basti pensare, ad esempio, alle difficoltà applicative recate dal mancato coordinamento delle nuove previsioni della procedura di sanatoria semplificata (art. 36 bis del TUE) con quelle dell’accertamento di compatibilità paesaggistica (art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004), che ha finito per paralizzare, anziché velocizzare e snellire, i relativi procedimenti amministrativi, rendendo necessario un ulteriore intervento “chiarificatore” da parte del Ministero della Cultura^[6].

Peraltro, la situazione è destinata a mutare nuovamente: la Commissione ambiente, territorio e lavori pubblici della Camera dei Deputati nei giorni scorsi ha avviato l’esame del disegno di legge (legge C. 2332) per delegare al Governo l’aggiornamento, il riordino e il coordinamento della disciplina legislativa in materia edilizia; il 17 settembre scorso, invece, il Senato ha approvato un ulteriore disegno di legge che delega il Governo alla revisione del Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. n. 42/2004), limitatamente alle procedure di autorizzazione paesaggistica.

Dopo poco più di un anno dalla riforma introdotta con il “Decreto Salva Casa”, dunque, l’intento del legislatore è quello di intervenire nuovamente sulla normativa edilizia, oltre che su quella paesaggistica, ma con strumenti che non risultano adeguati ai fini perseguiti: il rischio è che i Decreti Legislativi che verranno adottati, anziché riordinare e coordinare in maniera organica la disciplina edilizio-paesaggistica e semplificare le procedure autorizzative e di sanatoria, finiscano per rendere ancor più confusionario il quadro normativo vigente.

Lo Studio tradizionalmente assicura assistenza su tematiche particolarmente complesse sia nel Diritto Amministrativo che nel Diritto Civile ed in quello Penale collegato: per questo motivo sono stati implementati gruppi di lavoro specializzati (“focus team”: Spazio Ambiente, Spazio Appalti, Spazio Edilizia, Spazio Patrimoni), composti da esperti nei tre principali rami del diritto, che garantiscono la gestione interdisciplinare delle questioni che il cliente pubblico e quello privato propongono.

Di seguito, a titolo esemplificativo, una selezione di casistiche seguite dallo Studio nel primo semestre del 2025 in ambito amministrativo e civile.

Diritto Amministrativo: appalti pubblici

Tra i tanti incarichi prestigiosi in tema di appalti pubblici affidati allo Studio (in cui opera il team specializzato Spazio Appalti) nel 2025 spiccano la preparazione e la gestione di numerose procedure ad evidenza pubblica in favore di Amministrazioni e assegnatarie di ingenti fondi PNRR e, soprattutto, delle attività correlate all’organizzazione ed alla gestione dell’evento di rilevante portata internazionale^[1] “Giochi Mondiali Invernali Special Olympics Torino 2025”. 

La Fondazione “Comitato Organizzatore dei Giochi Mondiali Invernali Special Olympics Torino 2025” ha infatti scelto la comprovata esperienza dello Studio per l’assistenza ed il supporto al RUP finalizzati alla realizzazione delle Special Olympics Torino 2025.

L’incarico allo Studio è partito da “zero” (analogamente a quanto avviene per altre P.A.), e quindi il team di Spazio Appalti ha predisposto l’iscrizione e l’abilitazione della Fondazione agli applicativi ANAC (Portale AUSA, FVOE 2.0., PCP, ecc.) ed alle varie Piattaforme di Approvvigionamento Digitale (come il Portale Acquisti in rete gestito da Consip S.p.A.), nel rispetto della digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici introdotta con il D.Lgs. n. 36/2023; inoltre, ha curato, con una Stazione Appaltante partner, lo svolgimento di tutte le procedure che non potevano essere gestite direttamente dalla Fondazione in quanto soggetto non qualificato.

I Professionisti specializzati di Spazio Appalti hanno predisposto tutti i documenti (Bandi e Disciplinari di gara, ecc.) necessari per l’affidamento dei servizi e delle forniture, assistendo i tecnici nella redazione dei Capitolati speciali e le Commissioni giudicatrici, ed hanno predisposto i contratti curandone la fase esecutiva.

Un altro incarico di rilievo del 2025 ha riguardato la consulenza giuridica di natura tecnico-amministrativa in favore di una primaria Azienda Ospedaliera nella procedura di PPP per la realizzazione di una nuova Città della Salute e della Scienza^[2].

Lo Studio ha supportato il RUP della procedura e la Direzione Generale dell’AOU nella predisposizione e nella revisione di tutta la documentazione necessaria per l’espletamento di una procedura molto complessa, con concessione di grandissimo valore (circa un miliardo e duecento milioni di euro), e nella redazione delle risposte ai numerosi quesiti presentati da primari operatori economici, adiuvando la Direzione Generale nella gestione dei rapporti con le Autorità competenti, tra cui ANAC, Regione ed altri Advisor.

Inoltre, nel 2025 lo Studio ha assistito diversi operatori economici nella predisposizione di proposte di PPP (concessioni di parcheggi multipiano, ristrutturazione spazi pubblici, impianti sportivi di rilevanti dimensioni) mediante redazione delle bozze di convenzioni e revisione di tutta la documentazione necessaria, e supporto nella partecipazione alla gara bandita dall’ente concedente.

Tra i numerosi giudizi seguiti, particolare rilievo assume l’attività svolta in favore di importanti Centrali di Committenza regionali, assistite in varie controversie con riguardo – tra l’altro – all’impugnazione di provvedimenti di esclusione e di aggiudicazione da parte dei concorrenti, nonché tutte le questioni connesse, quali la verifica di anomalia dell’offerta, l’applicazione del soccorso istruttorio, la corretta imputazione dei costi della manodopera ed altri profili di particolare complessità tecnica e giuridica.

Un recente incarico di rilievo per lo Studio è il patrocinio prestato a favore di una primaria agenzia nazionale per il lavoro in un importante contenzioso concernente una gara, indetta da una nota Azienda Sanitaria piemontese, dal valore di quasi cento milioni di euro. La procedura ha assunto carattere di eccezionalità poiché, in ben cinque lotti, quattro operatori economici hanno conseguito lo stesso punteggio tecnico ed economico e, pertanto, l’aggiudicazione di ciascun lotto è stata determinata attraverso il ricorso al sorteggio, sollevando numerosi interrogativi sul legittimo operato della Commissione giudicatrice.

Tra i giudizi di maggiore complessità e rilievo a livello nazionale spicca altresì l’attività svolta in favore di un primario operatore economico del settore della mobilità urbana, regolarmente assistito in tutte le questioni inerenti ai contratti pubblici. Di recente, lo Studio ha conseguito un importante risultato innanzi al T.A.R. Sicilia, ottenendo l’annullamento del provvedimento di esclusione disposto nei confronti della suddetta Società all’esito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta.

Infine, lo Studio ha organizzato anche quest’anno seminari formativi (in modalità webinar e/o in presenza) per illustrare la continua evoluzione della disciplina del Codice dei contratti pubblici.

Diritto Amministrativo: la funivia del Mottarone

Tra gli incarichi ricevuti dalle Pubbliche Amministrazioni si distingue per delicatezza e complessità quello concernente la ricostruzione della funivia del Mottarone.

Infatti, a seguito del grave incidente avvenuto nel corso del 2021 che ha determinato la chiusura dell’impianto di risalita, sono state avviate interlocuzioni tra Comune, Ministero del Turismo e Regione Piemonte per stipulare un accordo, ai sensi dell’art. 15 della L. n. 241/1990, al fine di disciplinare le modalità di erogazioni dei fondi per la ricostruzione della funivia e per gli interventi finanziabili, ed individuare la procedura attraverso cui l’Amministrazione comunale dovrà selezionare l’affidatario dei lavori.

Lo Studio, in primo luogo, ha verificato l’effettiva titolarità delle aree su cui sorgeva l’impianto e dell’impianto stesso; quindi, sono stati eseguiti approfondimenti circa i vincoli persistenti sul Mottarone, da cui non è possibile prescindere per la corretta individuazione degli interventi da effettuare, e le tipologie di procedure da seguire per la ricostruzione e la gestione del nuovo impianto.

Ad oggi l’accordo è completo e si attende esclusivamente la sua sottoscrizione.

Diritto Amministrativo: lo sviluppo urbanistico di un campus universitario ed altri esempi

Lo Studio, come sempre, anche nel 2025 ha assistito svariate decine di enti locali per la predisposizione di normative di varianti urbanistiche, titoli edilizi complessi e convenzionati e valutazioni ambientali, nonché nel relativo contenzioso.

Quest’anno spicca in particolare l’assistenza prestata a una prestigiosa Università piemontese in occasione della realizzazione di un nuovo campus.

Il team di Spazio Edilizia ha affiancato i tecnici dell’Ateneo nelle interlocuzioni con il Comune competente e con altre Autorità fornendo supporto specialistico per la predisposizione dei documenti e degli elaborati necessari per eseguire l’intervento. L’incarico rivestiva particolare delicatezza poiché legato a finanziamenti vincolati a scadenze stringenti, finalizzati a potenziare le strutture ed ampliare l’offerta formativa dell’Università.

Un aspetto cruciale dell’attività ha riguardato il supporto nella redazione del PTE (Piano Tecnico Esecutivo) e la gestione delle problematiche connesse alla variante del PRGC, indispensabile per consentire l’esecuzione del progetto in conformità al PTE elaborato dall’Università. Infatti, la realizzazione del nuovo campus necessitava la riprogrammazione urbanistica dell’area interessata dall’intervento da parte del Comune, da attuarsi in sinergia con l’Università, per potenziare i collegamenti con il trasporto pubblico locale e con le piste ciclabili cittadine, al fine di agevolare gli studenti nel raggiungimento dei luoghi di studio con mezzi economici e non inquinanti e disincentivare l’utilizzo di auto per ridurre il traffico nell’area, e per individuare le aree idonee da destinare a parcheggi pubblici al fine di rispettare gli standard urbanistici.

Diritto Amministrativo: il Canone Unico Patrimoniale

Negli ultimi mesi lo Studio ha affiancato numerose Pubbliche Amministrazioni nella gestione strategica dei rapporti contrattuali con gli operatori di telecomunicazioni, un settore profondamente ridefinito dall’introduzione del comma 831-bis all’art. 1 della L. n. 160/2019, relativo al c.d. “Canone Antenne”.

In particolare, a seguito della novella legislativa, diversi operatori economici hanno sostenuto la necessità di un’eterointegrazione del CUP nei contratti di locazione in essere, anche aventi ad oggetto beni appartenenti al patrimonio disponibile degli Enti. Queste prassi, sempre più diffuse nel settore, si sono consolidate negli anni in ragione di una disciplina caratterizzata da ambiguità regolatorie e da un panorama giurisprudenziale non univoco.

Per gli Enti locali la questione si rivela tutt’altro che marginale: gran parte dei contratti coinvolge Comuni di piccole dimensioni, spesso privi di risorse finanziarie adeguate e costretti a interfacciarsi con big players del mercato in una posizione di debolezza negoziale. In aggiunta, le frequenti carenze di organico espongono al rischio di decadenza dei termini prescrizionali per la riscossione coattiva dei canoni, con possibili profili di responsabilità erariale.

In questo contesto, lo Studio è chiamato con sempre maggiore frequenza a gestire situazioni complesse e “highly sensitive”, in cui la professionalità e la competenza rappresentano un asset fondamentale per supportare gli uffici competenti, individuando la strategia più efficace e sostenibile per tutelare gli interessi pubblici e garantire un impatto positivo sui bilanci degli enti.

L’approccio dello Studio va oltre il tradizionale recupero crediti e il contenzioso: in questi casi si rende indispensabile combinare expertise tecnico-giuridica con un approccio pragmatico e orientato ai risultati, trasformando regole astratte in soluzioni operative, trasparenti e replicabili.

Quindi, le Amministrazioni hanno potuto ridurre i margini di conflitto legale, assicurare uniformità applicativa, incrementare la compliance e al contempo valorizzare le proprie entrate patrimoniali, in coerenza con i principi di efficienza, imparzialità e accountability sanciti dagli ordinamenti nazionale ed europeo.

Diritto Amministrativo: assistenza nei procedimenti autorizzatori di impianti FER

Lo sviluppo delle fonti energetiche rinnovabili rappresenta una delle sfide più strategiche per la transizione ecologica e per il raggiungimento degli obiettivi europei e nazionali in materia di sostenibilità. 

In un contesto normativo e giurisprudenziale in continua evoluzione, è essenziale disporre di competenze legali altamente specializzate e costantemente aggiornate, in grado di individuare le procedure più idonee per garantire la realizzazione e l’operatività degli impianti FER.

Pertanto, lo Studio, tramite il team di Spazio Ambiente, assiste sia enti pubblici sia operatori economici in tutte le fasi del lifecycle dei progetti in materia di rinnovabili, mettendo a disposizione un know-how giuridico solido, aggiornato ed orientato ai risultati.

Grazie a una costante attività di monitoring della normativa di settore – dal D.Lgs. n. 199/2021, che ha introdotto criteri e strumenti per l’individuazione delle aree idonee, al più recente D.Lgs. n. 190/2024, che ha semplificato e innovato ulteriormente il quadro procedurale – lo Studio supporta primari operatori nazionali e internazionali nell’individuazione dei titoli abilitativi necessari alla realizzazione degli impianti e nella gestione delle interlocuzioni istituzionali per l’accesso agli incentivi green.

Inoltre, il team di Spazio Ambiente ha maturato un ruolo di primo piano anche nella tutela giudiziale degli interessi dei clienti, promuovendo ricorsi innanzi ai TAR Regionali e al Consiglio di Stato avverso provvedimenti limitativi delle Amministrazioni.

Diritto Amministrativo: Comunità Energetiche Rinnovabili (CER) ed il progetto RECOCER

La transizione energetica non passa soltanto attraverso la realizzazione di grandi impianti da fonti rinnovabili ma anche dal coinvolgimento attivo delle comunità locali.
Le Comunità Energetiche Rinnovabili (CER), disciplinate dagli artt. 31 e 32 del D.Lgs. n. 199/2021, costituiscono oggi uno strumento innovativo di partecipazione e value sharing, che consente a cittadini, enti locali, imprese e altri soggetti di produrre, consumare e gestire energia rinnovabile in modo collaborativo e sostenibile.

Lo Studio ha maturato una solida esperienza nell’assistenza legale, sia a favore di Pubbliche Amministrazioni sia di operatori privati, nella delicata fase di costituzione ed avvio delle CER, mettendo a disposizione competenze specialistiche in ambito amministrativo, contrattuale ed energetico.

In particolare, il team di Spazio Ambiente supporta P.A. ed operatori economici in tutte le fasi di costituzione e messa in funzione della CER: dalla scelta della forma giuridica più idonea, calibrata sulle esigenze specifiche dei partecipanti, alla redazione di statuti, regolamenti interni e patti parasociali, volti a disciplinare governance, diritti e obblighi dei membri; dalla consulenza per la stipulazione di accordi con gestori di rete e altri stakeholder strategici, all’assistenza nelle procedure di accesso agli incentivi.

Tra le attività di maggior interesse, merita menzione il progetto RECOCER, una CER neocostituita, con oltre 40 impianti fotovoltaici, in forma di Fondazione di partecipazione, che coinvolge la Comunità Collinare del Friuli e 16 Comuni del territorio friulano e che si propone quale principale promotore e aggregatore di iniziative volte alla formazione di configurazioni sia all’interno che al di fuori dei confini regionali.

Diritto Civile: il contenzioso nella sanità pubblica 

Tra gli incarichi di maggiore rilievo che hanno impegnato lo Studio nell’anno in corso un posto di primo piano spetta all’assistenza prestata a una nota società pubblica in liquidazione, titolare di un noto Ospedale, in una vicenda che ha dato origine a un articolato contenzioso civile e amministrativo, con impatti rilevanti sul piano reputazionale e sulla continuità dei servizi erogati.

La società, costituita come sperimentazione gestionale ex art. 9-bis del D.Lgs. n. 502/1992 e accreditata a livello regionale per l’attività sanitaria in fascia A, è stata posta in liquidazione nel 2021 dalla Regione Piemonte, continuando però a svolgere un ruolo centrale nella sanità territoriale.

Negli ultimi anni, i servizi socioassistenziali e sanitari sono stati affidati in global service a un operatore esterno con contratti di durata semestrale. La gestione dei rapporti ha però incontrato crescenti criticità, dovute sia alla difficoltà di ottenere documentazione completa e verificabile sui turni e sulle ore del personale, sia alle discontinuità riscontrate nell’erogazione del servizio.

A seguito di indagini penali e di verifiche puntuali, è emerso ad esempio il mancato rispetto da parte dell’appaltatore degli standard quantitativi di personale stabiliti dalla normativa regionale e dai contratti.

Le contestazioni mosse dalla committente hanno portato alla risoluzione anticipata del contratto di appalto, adottata ai sensi dell’art. 122 del Codice dei contratti pubblici, in considerazione della gravità e della reiterazione delle carenze riscontrate.

L’operatore economico ha reagito promuovendo un ampio contenzioso: da un lato ha adito il Tribunale delle Imprese di Torino, chiedendo la declaratoria di illegittimità della risoluzione, la risoluzione per inadempimento della controparte, il risarcimento dei danni e il pagamento di oltre 2,8 milioni di euro; dall’altro, ha presentato ricorsi al T.A.R. Piemonte contro l’esclusione da successive gare per l’affidamento del medesimo servizio, sostenendo l’illegittimità dei provvedimenti fondati sull’accertamento del grave illecito professionale.

Lo Studio (tramite i team di Spazio Patrimoni e Spazio Appalti) ha curato, in tutte le sedi, la difesa della committente attraverso un approccio multidisciplinare, che ha integrato competenze civilistiche, amministrative e penalistiche, garantendo un presidio completo tanto sotto il profilo processuale quanto nella definizione delle strategie di tutela. 

L’attività si è focalizzata su due direttrici principali: da un lato, l’interrelazione tra gli inadempimenti contrattuali e le indagini penali in corso, dirimente ai fini della valutazione di affidabilità dell’operatore; dall’altro, la valutazione delle circostanze relative al mancato rispetto delle prestazioni contrattuali in un preciso arco temporale, che hanno assunto rilievo decisivo nel qualificare la gravità delle condotte contestate. 

Tale esempio riveste un significato strategico per il sistema ospedaliero regionale. 

Diritto Civile ed Amministrativo: la “Variante di Omegna”

Tra gli incarichi seguiti dallo Studio nel 2025 si segnala l’assistenza prestata ad una importante società pubblica regionale nell’ambito del complesso contenzioso relativo all’intervento infrastrutturale denominato “Variante di Omegna”. La vicenda, originata da un procedimento espropriativo avviato oltre quindici anni fa, è attualmente al centro di una causa civile in cui si discute della restituzione di somme corrisposte a titolo di indennità provvisoria, nonché della determinazione definitiva delle indennità spettanti.

A seguito della determinazione definitiva dell’indennità spettante, la società pubblica ha adito il Tribunale competente chiedendo la restituzione delle somme corrisposte in eccedenza rispetto all’importo provvisoriamente versato. L’impresa ha resistito, sollevando un’eccezione di prescrizione e avanzando, in via riconvenzionale, richieste di rideterminazione delle indennità e di riconoscimento di un presunto danno aziendale, sostenendo di avere diritto a maggiori somme rispetto a quanto definito dalla procedura amministrativa.

Lo Studio assiste la società pubblica in questa complessa vicenda, che intreccia profili amministrativi, civilistici ed espropriativi. L’attività si è sviluppata su più direttrici e l’incarico riveste un ruolo strategico, in quanto finalizzato a tutelare il soggetto pubblico nella gestione di risorse finanziarie rilevanti e a garantire la certezza dei procedimenti espropriativi già conclusi da anni. La complessità del caso, che coinvolge valutazioni urbanistiche, titolarità dei terreni, rapporti convenzionali e profili di diritto civile, ha richiesto un approccio multidisciplinare e coordinato da parte dei team di Spazio Edilizia e Spazio Patrimoni, a garanzia della piena tutela degli interessi pubblici coinvolti.

Diritto Civile ed Amministrativo: l’assistenza stragiudiziale alle imprese destinatarie di fondi pubblici 

Nel corso del 2025 lo Studio ha proficuamente assistito una S.r.l. in liquidazione – leader italiana nel settore dell’allevamento di insetti – destinataria di un provvedimento di avvio del procedimento di revoca di un importante finanziamento pubblico.

Infatti, nel 2023 la Società aveva partecipato ad un bando per l’erogazione di fondi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) presentando un innovativo progetto di ricerca finalizzato all’implementazione di una filiera agro-zootecnica sostenibile basata sull’utilizzo di mangimi alternativi contenenti larve per l’allevamento. 

Tra le disposizioni del menzionato bando era stabilito che, nel caso in cui il beneficiario dei fondi fosse stato posto in liquidazione prima della conclusione del progetto, l’ente erogatore avrebbe potuto procedere alla revoca delle somme corrisposte.

Pertanto, nel momento in cui la Società ha iscritto nel registro delle imprese la delibera di messa liquidazione, ha ricevuto comunicazione di avvio del procedimento di revoca del finanziamento.

Con l’esperienza maturata dallo Studio nell’ambito dei rapporti con gli enti pubblici è stato possibile porre l’attenzione sul legittimo e proficuo utilizzo del denaro pubblico; si tratta di un tema di particolare interesse per i funzionari che erogano finanziamenti dal momento che un errore di valutazione di un beneficiario o della legittimità di una erogazione comporta possibile responsabilità erariale.

L’analisi sistematica della questione ha evidenziato che l’ente finanziatore – in assenza di criteri normativi relativi all’an e al quantum della revoca – non avesse preso in considerazione due aspetti fondamentali: l’imprevedibile contrazione del mercato dell’insect farming e l’effettiva conclusione del progetto di ricerca, che ha creato valore sotto diversi aspetti: ad esempio sotto il profilo scientifico la Società ha contribuito all’avanzamento della conoscenza sull’uso di substrati per l’allevamento degli insetti e sugli effetti dell’integrazione delle larve nei mangimi destinati all’avicoltura; in termini ambientali il progetto ha dimostrato che l’allevamento di insetti è compatibile con l’utilizzo di quantità minime di suolo, acqua ed energia, contribuisce alla riduzione dei rifiuti e genera emissioni di gas serra estremamente ridotte.

Pertanto, la dimostrazione del perseguimento dell’interesse pubblico ha determinato il soggetto pubblico erogatore del finanziamento a concludere il procedimento senza disporre alcuna revoca.

Diritto Civile ed Amministrativo: il supporto agli enti locali

Tra i numerosi incarichi in ambito civile, lo Studio assiste la Città Metropolitana di Torino – in qualità di delegata dell’Ambito Territoriale Minimo (ATEM) Torino 2 – nella fase esecutiva del contratto di gestione della rete di distribuzione del gas, affidato ad Italgas S.p.A. nel 2019 a seguito di una delle prime gare d’appalto a livello nazionale.

In ragione del proprio ruolo e delle relative responsabilità ma soprattutto in assenza di altre esperienze cui far riferimento, la committente ha deciso di affidarsi ad uno Studio di grande esperienza sia in ambito civile che amministrativo; infatti, la multidisciplinarietà è tra i punti di forza dello Studio e rappresenta una caratteristica essenziale per il migliore espletamento dell’attività di assistenza legale richiesta.

L’oggetto di questo incarico consiste nella verifica del corretto adempimento del contratto di servizio e delle attività svolte dal gestore – tra cui anche la realizzazione di estensioni di rete e la sostituzione di impianti di derivazione delle utenze – nonché del rispetto della normativa attuativa emanata dall’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA) nel corso della durata del contratto.

Conclusioni

Gli esempi illustrati confermano l’impegno dello Studio nel mettere a disposizione di operatori economici e Pubbliche Amministrazioni competenze specialistiche multidisciplinari e costantemente aggiornate, rafforzando la capacità dei team di affrontare con successo le trasformazioni normative e operative di settori ad alta complessità ed in continua evoluzione.

Con una recente Sentenza^[1] il Consiglio di Stato si è pronunciato sulla controversa questione^[2] inerente ai poteri di controllo di cui dispone l’Amministrazione nel caso in cui il privato utilizzi la CILA (comunicazione di inizio lavori asseverata di inizio attività) in maniera impropria. 

Partendo dal presupposto che la CILA condivide la medesima natura giuridica della SCIA (Segnalazione Certificata di Inizio Attività), quale strumento di liberalizzazione delle attività economiche, la giurisprudenza si è attestata sue due distinte posizioni quanto al regime giuridico applicabile. Invero, la questione è relativa all’assenza della previsione, nella disciplina della CILA, di un potere di controllo (inibitorio) amministrativo: va chiarito se tale assenza costituisca una mera lacuna del legislatore (colmabile mediante applicazione analogica delle regole previste per la SCIA) o sia espressione della chiara intenzione di quest’ultimo di diversificare sul punto i regimi dei due titoli abilitativi in questione.

Tale quesito assume rilievo non solo ai fini interpretativi ma anche piuttosto per le rilevanti implicazioni pratiche ad esso sottese. Infatti, in caso di applicazione analogica della disciplina prevista per la SCIA, l’Amministrazione potrebbe, in presenza di un intervento basato su una CILA illegittima, conformarne l’esecuzione a legge, ordinarne la sospensione o vietarlo ai sensi dell’art. 19, L. 241/1990. Diversamente, il Comune cui il privato ha presentato la CILA dovrebbe necessariamente attivare i poteri di vigilanza dell’attività urbanistico-edilizia previsti dall’art. 27 del D.P.R. n. 380/2001, sanzionando l’intervento abusivo.

Natura giuridica e disciplina normativa della CILA.

La Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata (c.d. CILA) costituisce uno strumento di liberalizzazione delle attività economiche mediante il quale si sottrae l’esercizio di queste ultime alla previa autorizzazione amministrativa.

In particolare, la CILA è un atto del privato, consistente in un elaborato progettuale dell’intervento che s’intende compiere, unitamente all’asseverazione di un tecnico abilitato, il quale deve attestare, sotto la sua responsabilità, che l’intervento stesso è conforme agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi in vigore, è compatibile con la normativa sismica e con quella sul rendimento energetico in edilizia e non interessa le parti strutturali dell’edificio.

La CILA rinviene la sua attuale e vigente fonte normativa nell’art. 6- bis D.P.R. n. 380/2001, secondo cui “gli interventi non riconducibili all’elenco di cui agli articoli 6, 10 e 22 sono realizzabili previa comunicazione, anche per via telematica, dell’inizio dei lavori da parte dell’interessato all’Amministrazione competente, fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico edilizia vigente, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia […]”.

Il comma 5, in particolare, stabilisce che “la mancata comunicazione asseverata dell’inizio dei lavori comporta la sanzione pecuniaria pari a 1.000 euro. Tale sanzione è ridotta di due terzi se la comunicazione è effettuata spontaneamente quando l’intervento è in corso di esecuzione”.

Dalla lettura della disposizione emerge come la CILA sia stata concepita dal Legislatore quale strumento residuale operante con riferimento a tutti quegli interventi non rientranti nell’attività di edilizia libera (art. 6 D.P.R. n. 380/2001) ovvero non soggetti a permesso di costruire (art. 10 D.P.R. n. 380/2001) ovvero a SCIA (art. 22 D.P.R. n. 380/2001).

L’art. 6-bis del D.P.R. 380/2001 è il frutto della novella introdotta con il D.Lgs. 25 novembre 2016 n. 222 (c.d. SCIA-2), in attuazione della Legge di Riforma Madia (L. 7 agosto 2015 n. 124, di cui il menzionato Decreto Legislativo costituisce uno dei provvedimenti attuativi) che ha inteso razionalizzare e semplificare le procedure ed i modelli di conseguimento dei titoli abilitativi, al fine di rendere più chiaro il quadro normativo di riferimento a vantaggio tanto degli operatori privati interessati quanto della Pubblica Amministrazione in linea sia con gli indirizzi dell’Unione Europea (cfr. Direttiva Bolkestein relativamente ai servizi), finalizzati alla liberalizzazione dell’accesso alle attività, sia ai principi, parimenti di matrice euro-unitaria, di proporzionalità e di ragionevolezza nell’individuazione dei procedimenti amministrativi ovvero delle forme di liberalizzazione più consone, in rapporto all’attività da svolgere, per il conseguimento delle abilitazioni richieste.

Come autorevolmente chiarito dalla Commissione Speciale del Consiglio di Stato nel parere n. 1784/2016, reso sullo schema di D.Lgs. n. 222/2016 che ha introdotto – come detto – l’art. 6- bis D.P.R. n. 380/2001, la CILA condivide la medesima natura giuridica della SCIA quale istituto di liberalizzazione delle attività private.

Ed in effetti, entrambi gli istituti operano secondo lo schema “norma-fatto-effetto” poiché tanto la CILA quanto la SCIA legittimano il privato a dare avvio direttamente all’attività per il solo fatto della trasmissione all’Amministrazione della comunicazione o segnalazione e dunque costituiscono fatti idonei, per legge, a consentire l’esercizio dell’attività comunicata o segnalata.

Diversamente da quanto disposto per la SCIA, sulla conformità tecnico-giuridica della CILA non è, però, previsto un obbligo di controllo ordinario postumo entro un termine perentorio ravvicinato, in quanto la disciplina sulla CILA si limita a prevedere una sanzione pecuniaria “secca” in caso di omessa presentazione, senza in alcun modo disciplinare l’ipotesi in cui la stessa si profili contra legem. Manca, dunque, nella normativa vigente qualsiasi riferimento ai poteri spettanti all’Amministrazione a seguito della comunicazione asseverata del privato.

Si pone, pertanto, il problema dell’individuazione dei poteri esercitabili dall’ente locale, in relazione al quale la giurisprudenza si è attestata su due diverse ricostruzioni (con conseguenze pratiche differenti).

Gli orientamenti della giurisprudenza.

Secondo un’opzione ermeneutica, l’attività assoggettata a CILA non solo è libera, come nei casi di SCIA, ma, a differenza di quest’ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, quanto piuttosto deve essere soltanto conosciuta dall’Amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio. Essa si differenzia dalla SCIA, in quanto rispetto alla CILA il Comune può esercitare un potere meramente sanzionatorio, mentre nel caso della SCIA il potere può essere repressivo, inibitorio e conformativo, nonché di autotutela.

In base a tale ricostruzione, restano comunque intatti i poteri di vigilanza contro gli abusi delineati in via generale dall’art. 27 del D.P.R. n. 380 del 2001, per cui l’esercizio del potere di controllo consiste nel semplice rilievo, non soggetto a termini o procedure particolari e comunque non rientrante nell’ambito di applicazione dell’art. 21 – nonies della L. n. 241 del 1990, dell’inefficacia della CILA in vista della sospensione dei lavori e dell’adozione dei conseguenti provvedimenti repressivi (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 28.04. 2023 n. 4327; Sez. II, 13.10.2022 n. 8759).

Secondo diverso orientamento (Cons. Stato, Sez. II, 24.04. 2023 n. 4110 richiamato, ancora di recente, in Cons. Stato, Sez. II, 25.02.2025 n. 1651), la mancata previsione di sistematicità dei controlli rischia di tradursi in un sostanziale pregiudizio per il privato, che non vedrebbe mai stabilizzarsi la legittimità del proprio progetto, di talché la presentazione della CILA, considerata anche la modesta entità della sanzione per la sua omissione, avrebbe in sostanza l’unico effetto di attirare l’attenzione dell’Amministrazione sull’intervento, esponendolo ad libitum, in caso di errore sul contesto tecnico-normativo di riferimento, alle più gravi sanzioni per l’attività totalmente abusiva, che l’ordinamento correttamente esclude quando l’Amministrazione abbia omesso di esercitare i dovuti controlli ordinari di legittimità sulla SCIA o sull’istanza di permesso.

Pertanto, secondo tale interpretazione sarebbe da preferire la ricostruzione che ha inteso mutuare in subiecta materia i principi via via consolidatisi con riferimento alla separazione tra autotutela decisoria ed esecutiva in materia di SCIA o DIA., in particolare dopo la pronuncia della Corte costituzionale n. 45 del 2019. Di esse, infatti, la CILA “condivide l’intima natura giuridica”, sicché troverebbero applicazione i limiti di tempo e di motivazione declinati nell’art. 19, commi 3, 4, 6-bis e 6-ter della L. 7 agosto 1990 n. 241, in combinato disposto con il richiamo alle “condizioni” di cui all’art. 21-novies della medesima normativa.

La Sentenza n. 6322/2025: i poteri di controllo della P.A..

Il Consiglio di Stato, nella Sentenza in esame, aderisce infine al primo orientamento giurisprudenziale, ritenuto maggiormente rispondente al principio di legalità che costituisce il fondamento ed il limite dell’intera attività amministrativa.

Invero, il dato normativo non richiama in relazione alla CILA nessuna delle tre tipologie di controllo tipiche della segnalazione certificata (inibizione, conformazione e inibizione condizionata), ma si limita a prevedere una sanzione pecuniaria di 1000 euro per l’ipotesi di mancata comunicazione (art. 6-bis, comma 5, T.U.E.) ed a demandare alle Regioni a statuto ordinario la disciplina “delle modalità di effettuazione dei controlli, anche a campione e prevedendo sopralluoghi in loco” (art. 6-bis, comma 4, T.U.E.).

La diversa formulazione normativa prevista per la CILA, ad avviso del Consiglio di Stato, non appare il frutto di una dimenticanza del Legislatore e non consente, dunque, il ricorso all’interpretazione analogica.

La previsione di poteri solo sanzionatori corrisponde, infatti, ad una precisa ratio, consistente nel limitare l’ingerenza dei poteri pubblici in presenza di un’attività privata a limitato impatto sul territorio e, come tale, passibile di essere oggetto di sola comunicazione di inizio lavori.

La CILA, infatti, ha solo una funzione informativa nei riguardi della Pubblica Amministrazione circa l’avvio dei lavori (pur sulla scorta di un progetto asseverato) da parte del soggetto privato, con la conseguenza per cui le successive verifiche dell’Amministrazione saranno limitate al riscontro della conformità dell’intervento al paradigma legale.

Nella motivazione della Sentenza in esame, fondamentale è dunque il riferimento al principio di legalità, valorizzato quale canone ermeneutico utilizzato anche dalla giurisprudenza costituzionale (con la recente Sentenza 2 luglio 2025 n. 88, cfr. articolo pubblicato sulle News di questo sito il 08.07.2025^[3]) per dirimere il contrasto giurisprudenziale sui limiti al potere di annullamento d’ufficio.

Inoltre, centrale rilevanza assume anche il richiamo al, più volte menzionato, parere del Consiglio di Stato n. 1784/2016 secondo cui “nel caso in cui la comunicazione sia utilizzata al di fuori della fattispecie legale, ossia per eseguire opere che richiedano il permesso di costruire o la SCIA o comunque in violazione della normativa in materia […] l’Amministrazione non può che disporre degli ordinari poteri repressivi e sanzionatori dell’abuso, come peraltro implicitamente previsto dalla stessa disposizione [art. 6- bis , d.P.R. n. 380/2001, N.d.R.] laddove fa salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia”.

La conclusione condivisa dal Collegio è stata, infine, ritenuta più coerente sul piano sistematico, perché attribuisce all’istituto della CILA una autonomia concettuale e funzionale rispetto all’istituto della SCIA dal quale, diversamente opinando, stenterebbe a differenziarsi.

In ogni caso, l’Amministrazione deve esercitare, anche in relazione alla CILA, pur sempre i poteri di vigilanza spettanti, ai sensi degli artt. 27 ss. D.P.R. n. 380/2001, al ricorrere di ipotesi di abuso, sia a seguito di una istanza del terzo sia d’ufficio, con la conseguenza che anche nella CILA permangono forme di esercizio di potere repressivo da parte dell’Amministrazione, ancorché non coincidenti (e non identicamente individuate, finanche sotto il profilo lessicale) con quelle previste per la SCIA ordinaria dall’art. 19 L. n. 241/1990.

Di conseguenza, avvalendosi dei poteri di cui all’art. 27 del D.P.R. n. 380 del 2001, l’Amministrazione comunale può certamente dichiarare l’inefficacia della CILA quando essa viene utilizzata per legittimare interventi che avrebbero richiesto una SCIA o un Permesso di Costruire e, comunque, per interventi illegittimi costituenti abuso edilizio.

La Sentenza conferma dunque l’orientamento che riconosce al Comune la possibilità di dichiarare l’inefficacia della CILA ricorrendo ai poteri repressivi ordinari ex art. 27 T.U.E. (ingiunzione di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi) nei casi in cui venga utilizzata in modo improprio e/o nei casi di abuso edilizio.

L’evoluzione normativa e giurisprudenziale dei regimi autorizzatori, generali e speciali, prescritti per l’installazione di impianti di Fonti di Energie Rinnovabili (c.d. “FER”) è stata oggetto di precedente analisi^[1].

Inoltre, sono state già esaminate le più rilevanti pronunce riguardanti il procedimento di valutazione di impatto ambientale (VIA) per la realizzazione di impianti di produzione di energia rinnovabile^[2] e le recenti Sentenze del 13.05.2025 nn. 9155 e 9156 con le quali il TAR per il Lazio – Roma ha, rispettivamente, dichiarato parzialmente illegittimo il D.M. 21.06.2024, recante “Disciplina per l’individuazione di superfici e aree idonee per l’installazione di impianti a fonti rinnovabili” (anche noto come D.M. “Aree idonee”), e rimesso alla Corte costituzionale la decisione circa la legittimità dell’art.  5 del D.L. 15 maggio 2024 n. 63 (c.d. D.L. “Agricoltura”), con il quale è stato introdotto un generale divieto di installazione di impianti con moduli “a terra” in area agricola di cui al comma 1-bis dell’art. 20 del D.Lgs. 199/2021^[3].

Si rende, quindi, opportuna l’analisi dei regimi autorizzatori “ordinari” introdotti con il recente Testo Unico FER e le conseguenze della sua adozione rispetto all’efficacia del D.M. 10.09.2010, recante le “Linee guida per il procedimento di cui all’articolo 12 del Decreto Legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 per l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di impianti di produzione di elettricità da fondi rinnovabili, nonché linee guida tecniche per gli impianti stessi”, ed alle relative norme attuative regionali.

1. I regimi autorizzatori “ordinari” di cui al Testo Unico FER.

La molteplicità di fonti in precedenza volte a normare i regimi autorizzatori per l’installazione di impianti FER (tra le altre: il D.P.R. 380/2001, il D.Lgs. 387/2003, il D.Lgs. 28/2011 e il D.Lgs. 199/2021) è stata recentemente razionalizzata nel citato Testo Unico FER (D.Lgs. 190/2024), con cui è stata recepita la Direttiva (Ue) 2023/2413 (c.d. “Direttiva Red III”), entrato in vigore il 30.12.2024.

Questo intervento normativo si pone l’obiettivo di semplificare tutte le procedure burocratiche legate all’impiego degli impianti alimentati da Fonti di Energie Rinnovabili (FER) mediante un unico testo normativo primario, superando la precedente frammentazione normativa.

Quindi, il Testo Unico FER definisce i regimi amministrativi:

• per la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione e dei sistemi di accumulo di energia da fonti rinnovabili;
• per gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale degli stessi impianti;
• per le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione ed all’esercizio di tali impianti.

Al fine di assicurare l’effettiva riduzione degli oneri amministrativi e regolatori a carico degli operatori economici, è sancito il principio per cui non possono essere richieste, dalle amministrazioni o dai privati gestori di pubblici servizi, in quanto già in loro possesso, dichiarazioni o attestazioni relative all’idoneità del regime amministrativo per la realizzazione dell’intervento né ulteriori dichiarazioni, segnalazioni, comunicazioni o autorizzazioni.

Inoltre, l’art. 6 stabilisce che “Ai fini della qualificazione dell’intervento e della relativa disciplina amministrativa allo stesso applicabile, rileva l’eventuale cumulo tra le differenti istanze presentate, dovendosi reputare come unica la domanda invece parcellizzata e avente ad oggetto la medesima area, ovvero presentata dal medesimo soggetto identificabile come unico centro di interessi”.

Con il nuovo Testo Unico, poi, il legislatore sembra voler segnare un chiaro e netto discrimine tra la disciplina edilizia strictu sensu e quella, invece, volta a regolamentare la realizzazione di impianti FER, che diviene un’attività autorizzatoria a sé stante, disciplinata da un diverso corpus normativo e soggetta a limiti differenti. Siffatta considerazione è avvalorata dall’art. 14, comma 10, del T.U. FER, che ha introdotto il comma 1-bis all’art. 6 del DPR 380/2001 ai sensi del quale: “Fermo restando quanto previsto al capo VI del titolo IV, per la realizzazione degli interventi relativi alla produzione di energia da fonti rinnovabili si applicano le disposizioni di cui al decreto legislativo di attuazione dell’articolo 26, commi 4 e 5, lettera d), della legge 5 agosto 2022, n. 118 [ndr. Legge delega del Testo Unico]. Ai soli fini dell’acquisizione del titolo edilizio necessario alla realizzazione delle costruzioni e delle opere edilizie costituenti opere connesse o infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli impianti resta altresì ferma la normativa tecnica di cui al presente decreto”.

Sotto il profilo dell’applicazione temporale, il Testo Unico offre alle Regioni ed agli Enti locali la possibilità di intervenire per semplificare ulteriormente gli iter, anche con un innalzamento delle soglie di potenza previste per gli impianti, prevedendo un periodo transitorio di 180 giorni per l’adeguamento degli Enti territoriali nel quale continuano ad applicarsi le regole vigenti.

Inoltre, l’art. 15 del citato Testo Unico stabilisce che a far data dalla sua entrata in vigore le disposizioni indicate nell’Allegato D al medesimo T.U. FER “sono abrogate, unitamente a ogni altra disposizione incompatibile” e che a decorrere dalla medesima data “eventuali rinvii ad altre disposizioni concernenti la disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili si intendono riferiti al presente decreto”, precisando, altresì, che la disciplina previgente trova applicazione solo alle procedure che, alla data della sua entrata in vigore, siano “in corso”, nel senso ivi esplicitato^[4], ferma restando la facoltà per il proponente di optare per l’applicazione della novella legislativa.

Sotto il profilo autorizzatorio, eliminato l’istituto della DILA, sono previsti solo tre diversi regimi cui si ricollegano i diversi interventi elencati in Allegati ad hoc; in particolare:

• Edilizia libera di cui all’art. 7 (Allegato A);
• Procedura Abilitativa Semplificata (PAS) di cui all’art. 8 (Allegato B);
• Autorizzazione Unica (AU) di cui all’art. 9 (Allegato C).

1.1. Attività libera.

Il regime di attività libera si caratterizza in quanto non richiede l’acquisizione di permessi, autorizzazioni o atti amministrativi di assenso comunque denominati, né la trasmissione di comunicazioni, certificazioni, segnalazioni o dichiarazioni alla P.A., fermo restando il rispetto della disciplina urbanistico-edilizia per la realizzazione di opere edilizie connesse o infrastrutture indispensabili per gli impianti. Gli interventi di cui all’Allegato A devono risultare, comunque, compatibili con gli strumenti urbanistici approvati ed i regolamenti edilizi vigenti e non contrastanti con gli strumenti urbanistici adottati. 

Rientrano nell’attività libera, tra gli altri:

1. impianti solari fotovoltaici, di potenza inferiore a 12 MW, integrati su coperture di strutture o edifici esistenti o sulle relative pertinenze, con la stessa inclinazione e lo stesso orientamento della falda, senza modifiche della sagoma della struttura o dell’edificio e con superficie non superiore a quella della copertura su cui è realizzato;
2. impianti solari fotovoltaici a servizio di edifici collocati al di fuori della zona A) di cui all’art. 2 del D.M. 1444/1968, di potenza:
   1. inferiore a 12 MW, se installati su strutture o edifici esistenti o sulle relative pertinenze o posti su strutture o manufatti fuori terra diversi dagli edifici;
   2. fino a 1 MW, se collocati a terra in adiacenza agli edifici esistenti cui sono asserviti;
3. impianti solari fotovoltaici di potenza inferiore a 5 MW installati a terra ubicati nelle zone e nelle aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale, nonché in discariche o lotti di discarica chiusi e ripristinati ovvero in cave o lotti o porzioni di cave non suscettibili di ulteriore sfruttamento;
4. impianti solari fotovoltaici ubicati in aree nella disponibilità di strutture turistiche o termali, finalizzati a utilizzare prioritariamente l’energia autoprodotta per i fabbisogni delle medesime strutture, di potenza:
   1.  inferiore a 10 MW, se installati su strutture o edifici esistenti o sulle relative pertinenze o posti su strutture o manufatti fuori terra diversi dagli edifici;
   2. fino a 1 MW, se collocati a terra in adiacenza agli edifici esistenti cui sono asserviti;
5. impianti agrivoltaici di potenza inferiore a 5 MW che consentono la continuità dell’attività agricola e pastorale.

È particolarmente rilevante l’intervento richiamato al punto 1, lett. e), della Sez. I dell’Allegato A, poiché costituisce l’unico riferimento agli impianti “agrivoltaici” quale categoria a sé rispetto al fotovoltaico. Inoltre, a differenza del precedente regime previsto dall’art. 22-bis del D.Lgs. 199/2021, che riconduceva all’edilizia libera gli impianti fotovoltaici, anche con moduli a terra, installati nelle zone e nelle aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale a prescindere dalla potenza dell’impianto, il nuovo corpus normativo prescrive un limite di 5 MW.

1.2. Procedura abilitativa semplificata (PAS).

L’art. 8 disciplina la PAS quale regime autorizzatorio semplificato, ricondotto dalla giurisprudenza al genus della SCIA (ex multis: TAR Puglia – Lecce, Sez. II, Sent. n. 1177 in data 08.07.2025; TAR Lazio – Roma, Sez. III, Sent. n. 6844 in data 04.04.2025). 

In particolare, qualora non venga notificato al soggetto proponente un espresso provvedimento di diniego entro il termine di trenta giorni dalla presentazione del progetto, il titolo abilitativo si intende acquisito senza prescrizioni. Il predetto termine può essere sospeso una sola volta qualora, entro cinque giorni dalla data di ricezione del progetto il Comune rappresenti, con motivazione puntuale, al soggetto proponente la necessità di integrazioni documentali o di approfondimenti istruttori, assegnando per questo un termine non superiore a quindici giorni. In tal caso, il termine per la conclusione della PAS riprende a decorrere dal quindicesimo giorno o, se anteriore, dalla data di presentazione della integrazione o degli approfondimenti richiesti. Il titolo abilitativo decade in caso di mancato avvio degli interventi entro un anno dal perfezionamento della PAS e di non conclusione dei lavori entro tre anni dall’apertura dei cantieri, con la realizzazione della parte non ultimata che dovrà ottenere una nuova PAS.

In ogni caso, la PAS è applicabile agli interventi indicati nell’Allegato B, purché compatibili con gli strumenti urbanistici adottati o approvati e i regolamenti edilizi vigenti; contrariamente, trova applicazione l’Autorizzazione Unica.

Tra gli interventi assentibili con la PAS si richiamano:

1. impianti solari fotovoltaici, di potenza inferiore a 10 MW, diversi da quelli di cui alle lettere a) e b), numero 1, della Sez. I dell’allegato A, i cui moduli sono collocati con qualsiasi modalità su edifici e per i quali la superficie complessiva dei moduli fotovoltaici dell’impianto non sia superiore a quella del tetto dell’edificio sul quale i moduli sono collocati;
2. impianti solari fotovoltaici, diversi da quelli di cui alle lettere a), b), c) e d) della Sez. I dell’allegato A e da quelli di cui alla presente Sezione, di potenza inferiore a 10 MW nelle aree classificate idonee ai sensi dell’art. 20 del D.Lgs. 199/2021, ivi comprese le aree di cui al comma 8 del medesimo articolo;
3. impianti solari fotovoltaici di potenza inferiore a 10 MW i cui moduli sono installati in sostituzione di coperture di edifici su cui è operata la completa rimozione dell’eternit o dell’amianto;
4. impianti solari fotovoltaici di potenza pari a 5 MW e fino a 15 MW installati a terra ubicati nelle zone e nelle aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale, nonché in discariche o lotti di discarica chiusi e ripristinati ovvero in cave o lotti o porzioni di cave non suscettibili di ulteriore sfruttamento;
5. impianti fotovoltaici di potenza inferiore a 10 MW collocati in modalità flottante sullo specchio d’acqua di invasi e di bacini idrici su aree pubbliche o demaniali, compresi gli invasi idrici nelle cave dismesse o in esercizio, o installati a copertura dei canali di irrigazione, diversi da quelli di cui all’Allegato C, Sez. I, lettera aa) e Sez. II, lettera z);
6. impianti solari fotovoltaici, diversi da quelli di cui alle lettere a), b), c) e d) della Sez. I dell’allegato A nonché da quelli di cui alla presente Sezione, di potenza fino a 1 MW.

È particolarmente rilevante il punto 1, lett. b), della Sez. I dell’Allegato B, nel quale vengono richiamati gli impianti solari fotovoltaici di potenza inferiore a 10 MW ubicati nelle aree classificate idonee ai sensi dell’art. 20 del D.Lgs. 199/2021, ivi comprese le aree di cui al comma 8 del medesimo articolo.

1.3. Autorizzazione unica (AU).

Gli interventi soggetti al procedimento autorizzatorio unico, comprensivo, ove occorrenti, delle valutazioni ambientali di cui al Titolo III della Parte seconda del D.Lgs. 152/2006, sono indicati nell’Allegato C al Testo Unico, il quale fa espressamente salvi “gli interventi sottoposti al regime di attività libera o di PAS di cui rispettivamente agli allegati A e B”.

Il procedimento autorizzatorio unico, disciplinato dall’art. 9 del Testo Unico, è avviato su istanza di parte, cui devono essere allegati tutta la documentazione e gli elaborati progettuali previsti dalle normative di settore per il rilascio di autorizzazioni, intese, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi, comunque denominati, inclusi quelli per la valutazione di impatto ambientale, paesaggistica e culturale, e per gli eventuali espropri ove necessari ai fini della realizzazione degli interventi, nonché l’asseverazione di un tecnico abilitato che dia conto, in maniera analitica, della qualificazione dell’area ai sensi dell’articolo 20 del D.Lgs. 199/2021.

Ricevuta la documentazione, la P.A. procedente è tenuta a renderla disponibile entro 10 giorni alle altre amministrazioni interessate e, nei successivi 20 giorni, tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento verificano, per i profili di rispettiva competenza, la completezza della documentazione. Qualora rilevino carenze documentali, le amministrazioni ne danno comunicazione entro 10 giorni alla P.A. procedente, la quale, entro i successivi 10 giorni, assegna un termine al soggetto proponente, per le necessarie integrazioni, comunque non superiore a 30 giorni, prorogabile per una sola volta e per un periodo non superiore a 90 giorni per ragioni connesse alla complessità dell’intervento.

Il procedimento autorizzatorio unico si svolge in conferenza di servizi, avviata entro 10 giorni dalla conclusione della fase di verifica di completezza della documentazione, che deve concludersi entro 120 giorni decorrenti dalla data della prima riunione: tale termine è suscettibile di sospensione per un massimo di 60 giorni nel caso di progetti sottoposti a verifica di assoggettabilità a VIA e per un massimo di 90 giorni per i progetti sottoposti a VIA.

La determinazione motivata favorevole di conclusione della conferenza di servizi costituisce il provvedimento autorizzatorio unico e (recandone indicazione esplicita):

1. comprende il provvedimento di VIA o di verifica di assoggettabilità a VIA, ove occorrente;
2. comprende tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati, necessari alla costruzione e all’esercizio delle opere relative agli interventi;
3. costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico;
4. reca l’obbligo al ripristino dello stato dei luoghi a carico del soggetto esercente a seguito della dismissione dell’impianto, con l’analitica stima dei costi di dismissione e di ripristino dello stato dei luoghi e le garanzie finanziarie che il soggetto proponente presta all’atto del rilascio dell’autorizzazione unica, nonché le eventuali compensazioni ambientali a favore dei comuni considerate indispensabili in sede di conferenza di servizi per la realizzazione dell’intervento.

L’autorizzazione unica ha efficacia temporale non inferiore a 4 anni, definita in relazione ai tempi previsti per il tipo di intervento, e decade qualora l’avvio della realizzazione dell’impianto e/o la messa in esercizio del medesimo non avvenga entro i termini stabiliti con il provvedimento motivato favorevole.

È fatta salva la facoltà per il proponente, per cause di forza maggiore, di presentare istanza di proroga dell’efficacia temporale del provvedimento all’autorità procedente, che si esprime entro 60 giorni. Tuttavia, se l’istanza di proroga è presentata almeno 90 giorni prima della scadenza del termine di efficacia definito nel provvedimento di autorizzazione unica, il medesimo provvedimento continua a essere efficace sino all’adozione, da parte dell’amministrazione procedente, delle determinazioni relative alla concessione della proroga.

Infine, l’art. 9 individua una procedura specifica per i progetti sottoposti alle valutazioni ambientali, riconoscendo la facoltà per il soggetto proponente di richiedere che il procedimento di VIA o di verifica di assoggettabilità a VIA sia rilasciato al di fuori del procedimento unico.

2. Aree “idonee” ed aree non idonee”: le sorti del D.M. 10.09.2010 e della disciplina attuativa regionale.

Come noto, l’art. 12, comma 10, del D.Lgs. 387/2003 stabiliva che “In Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del Ministro per i beni e le attività culturali, si approvano le linee guida per lo svolgimento del procedimento di cui al comma 3. Tali linee guida sono volte, in particolare, ad assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio. In attuazione di tali linee guida, le regioni possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti. Le regioni adeguano le rispettive discipline entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore delle linee guida. In caso di mancato adeguamento entro il predetto termine, si applicano le linee guida nazionali”. Pertanto, è stato adottato il D.M. 10.09.2010^[5], cui le Regioni hanno nel tempo adeguato la propria regolamentazione interna.

In proposito, però, è dirimente evidenziare come la regolamentazione regionale è stata adottata in attuazione del D.M. 10.09.2010, il quale è stato a sua volta approvato in ossequio all’art. 12, comma 10, del D.Lgs. 387/2003, disposizione indicata alla lett. d) dell’Allegato D al Testo Unico, che individua le norme abrogate in conseguenza dell’entrata in vigore del nuovo corpus normativo. Pertanto, diversi operatori si sono posti il problema della perdurante efficacia delle Linee Guida nazionali e delle relative norme regionali di attuazione, che indicano le aree “non idonee” all’installazione, nonché il connesso problema del coordinamento di tali ultime norme con l’art. 20 del D.Lgs. 199/2021, che individua le “aree idonee”.

In particolare, l’art. 14, comma 5, del T.U. FER dispone che “Entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, con decreto del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica, di concerto con il Ministro della cultura e previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, le linee guida di cui al decreto del Ministro delle attività produttive 10 settembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 219 del 18 settembre 2010, sono adeguate alle disposizioni del presente decreto”.

Inoltre, l’abrogazione della regolamentazione regionale in conseguenza dell’adozione della normativa nazionale sopravvenuta, che pone principi in contrasto con la prima, è sancita dall’art. 9 della L. n. 62/1953, ai sensi del quale “L’emanazione di norme legislative da parte delle Regioni nelle materie stabilite dall’articolo 117 della Costituzione si svolge nei limiti dei principi fondamentali quali risultano da leggi che espressamente li stabiliscono per le singole materie o quali si desumono dalle leggi vigenti” e dall’art. 10 della medesima Legge, ai sensi del quale “Le leggi della Repubblica che modificano i principi fondamentali di cui al primo comma dell’articolo precedente abrogano le norme regionali che siano in contrasto con esse. I Consigli regionali dovranno portare alle leggi regionali le conseguenti necessarie modificazioni entro novanta giorni”.

Sul punto, si è espresso il Consiglio di Stato con Parere n. 1848 in data 17.11.2020 (in materia di SCIA) statuendo che “Alla luce delle richiamate disposizioni, pertanto, la sopravvenienza di una norma statale di principio in materia di legislazione concorrente (qual è quella del governo del territorio) determina l’automatica abrogazione della preesistente norma regionale in contrasto con essa (cfr. Corte Cost., 25-6-2015, n. 117; 21-6-2007, n. 223; 31-12-1993, n. 498), derivando l’obbligo della Regione di adeguare la propria legislazione in modo che la norma statale di principio venga rispettata”.

Quindi, i limiti imposti dalle disposizioni attuative regionali possono ritenersi già parzialmente e tacitamente abrogati a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 20 del D.Lgs. 199/2021, che individua le aree ex lege idonee alla realizzazione di impianti fotovoltaici.

Infatti, l’art. 18 del D.Lgs. n. 199/2021 (novellato dal Testo Unico) stabiliva che “A seguito dell’entrata in vigore della disciplina statale e regionale per l’individuazione di superfici e aree idonee ai sensi dell’articolo 20, con decreto del Ministero della transizione ecologica, di concerto con il Ministero della cultura, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono aggiornate le linee guida per l’autorizzazione degli impianti a fonti rinnovabili di cui al decreto del Ministro delle attività produttive 10 settembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 219 del 18 settembre 2010”.

In proposito, la Regione Piemonte aveva adottato le DGR n. 58-7356/2023 e n. 267599/2023, recanti “Indicazioni sull’installazione di impianti fotovoltaici nelle aree agricole di elevato interesse agronomico, in coerenza con il decreto legislativo 199/2021”.

Senonché, anche tali ultime DGR sono state ritenute illegittime dal Consiglio di Stato, Sez. IV, con la recente Sentenza n. 6160 in data 14.07.2025, nella parte in cui vietano la collocazione di impianti fotovoltaici nelle “aree agricole piemontesi di elevato interesse agronomico” (indicate nelle citate DGR), in quanto violano l’art. 20, commi 1, 6 e 8, del D.Lgs. 199/2021 “nella misura in cui predispone un regime differenziale ed escludente per gli impianti fotovoltaici ‘a terra’, impedendone la collocazione anche nelle aree dichiarate idonee dal legislatore a mente del citato art. 20, comma 8”.

Peraltro, con la medesima Sentenza è stato chiarito che “nel rispetto del principio di competenza, nella prospettiva della leale collaborazione fra i differenti livelli di governo e dovendosi evitare le antinomie fra le diverse discipline, il loro legittimo esercizio potrà avvenire soltanto nel rispetto e nella cornice dei principi e delle norme della disciplina vigente in materia, contenuta nel d.lgs. n. 199/2021 e, in particolare, nell’art. 20, e, dunque, in linea generale, facendo in modo che le decisioni di regolazione regionale siano «motivate dall’» e «tengano conto dell’»esigenza di governo del territorio regionale, non abbiano un effetto espulsivo e costituiscano una disciplina cedevole una volta che siano stati determinati ai sensi dell’art. 20, comma 1, i principi e i criteri omogenei per l’individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee, qualora quanto stabilito in sede di pianificazione possa porsi, ipoteticamente, in contrasti con essi”.

Ne consegue che la riconducibilità del sito oggetto di potenziale intervento tra le aree indicate come “non idonee” dalle Linee Guida e/o dalle disposizioni regionali non è circostanza idonea a legittimare il rifiuto della Pubblica Amministrazione all’installazione dell’Impianto FER, poiché l’idoneità della stessa è disposta dalla fonte primaria prevalente di derivazione statale.

La Corte costituzionale, con la Sentenza n. 88 depositata il 26.06.2025, ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 21- nonies della Legge sul procedimento amministrativo (L. n. 241 del 1990) nella parte in cui stabilisce in via generale il termine finale di un anno (dal momento di adozione dell’atto invalido) per l’esercizio da parte dell’amministrazione del potere di annullamento di ufficio di provvedimenti ampliativi illegittimi, e dunque anche con riferimento alle autorizzazioni che riguardano l’interesse culturale, nonostante il suo preminente rilievo costituzionale.

Il caso di specie

La fattispecie all’origine dell’intervento della Corte riguarda l’impugnazione per tardività di un provvedimento del novembre 2021 di annullamento in autotutela di una autorizzazione all’esportazione (attestato di libera circolazione di cui all’art. 68 del Codice dei beni culturali), rilasciata nel 2015, di un quadro presentato dal richiedente come olio su tela di “scuola italiana del XVI secolo, e raffigurante una figura femminile”. L’annullamento in autotutela era stato esercitato poco dopo che l’amministrazione aveva appreso che l’opera nel 2019, in esito al suo restauro, era stata attribuita da uno storico dell’arte a Giorgio Vasari (la tela costituiva la rappresentazione della “Allegoria della pazienza”) e di seguito esposta alla National Gallery di Londra.

L’art. 21-nonies L. 241/1990 prevede che il potere di annullamento di ufficio dei provvedimenti amministrativi illegittimi, adottabile ove sussistano “le ragioni di interesse pubblico” e “tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati”, possa essere esercitato “entro un termine ragionevole” e che questo, nel solo caso dei “provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici” non possa, comunque, superare i “dodici mesi dal momento dell’adozione”.

A mente del comma 2-bis del medesimo articolo il predetto termine non opera per i “provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato”.

Esclusa l’applicabilità dell’eccezione al limite temporale per l’adozione dell’annullamento d’ufficio, stabilita dal comma 2-bis dell’art. 21-nonies, per l’insussistenza di una falsa rappresentazione dei fatti, il Consiglio di Stato (in qualità di Giudice rimettente) ha rimarcato i plurimi ‘aspetti d’ombra’ della vicenda e che avrebbero reso opportuna la descrizione analitica del soggetto del quadro e l’indicazione della sua provenienza da parte del proprietario. 

Nella prospettiva del Giudice rimettente, infatti, sottoporre ad un limite temporale rigido il potere di annullamento in autotutela anche per gli atti autorizzatori riguardanti “interessi di rango super-primario” darebbe automatica prevalenza all’interesse privato alla conservazione del provvedimento ampliativo su quello pubblico antitetico, senza consentire il loro bilanciamento in relazione alla specifica vicenda amministrativa.

Al contempo, secondo il Consiglio di Stato, la previsione di una barriera temporale, valida in assoluto, non consentirebbe di valutare correttamente la peculiarità e l’importanza del caso concreto nella valutazione sottesa all’esercizio del potere di annullamento, con specifico riguardo ad autorizzazioni il cui rilascio richiede l’apprezzamento di profili, anche complessi e controversi, di natura tecnica. Invero, nella particolare e non chiara cornice fattuale della fattispecie in controversia, solo la successione degli studi degli esperti d’arte in più anni avrebbe portato a mutare la paternità del dipinto e a consentire l’esportazione di un capolavoro di cui non si era apprezzato compiutamente il valore culturale.

La sottoposizione del potere di annullamento di ufficio ad un termine flessibile consentirebbe invece all’amministrazione di tenere conto dei vizi dell’atto originario pur coevi alla sua adozione, ma manifestatisi successivamente, alla luce del mutato quadro tecnico.

Sul piano normativo, l’irragionevolezza di una disciplina che non contempli una tutela differenziata per gli interessi sensibili, tra cui quello alla tutela del patrimonio storico e artistico nazionale, sarebbe supportata dal raffronto con altri istituti del procedimento amministrativo in cui tali interessi, espressione di valori costituzionalmente tutelati, sono oggetto di particolare considerazione da parte del legislatore. Così la Legge n. 241 del 1990 esclude l’applicazione delle disposizioni sul silenzio-assenso per i “procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico” (art. 20, comma 4) e dichiara inoperante la disciplina della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) nei “casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali” (art. 19, comma 1, L. 241/1990). Secondo la medesima logica, le disposizioni che compongono la disciplina della conferenza di servizi (artt. 14-bis, 14-ter e 14-quinquies, L. n. 241/1990) prevedono specifiche prescrizioni che valorizzano il ruolo delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali. Le predette previsioni normative sono quindi tutte accomunate dalla dilatazione dei tempi di valutazione riservati all’amministrazione in ragione della delicatezza dell’interesse coinvolto e della complessità dei relativi accertamenti.

Da ultimo, il Consiglio di Stato rimarca come l’ipotesi prevista dal comma 2-bis dell’art. 21-nonies della L. n. 241/1990 non coprirebbe un ampio ventaglio di casi, come quello in esame, caratterizzati da situazioni di incertezza (un “aliud pro alio”) ed in cui non sarebbe ravvisabile la meritevolezza dell’interesse del privato ad una incondizionata prevalenza, per decorso del tempo, sull’interesse pubblico.

Il “tempo” quale punto di equilibrio tra gli interessi di rango costituzionale

Nonostante le argomentazioni avanzate dal Giudice rimettente, la Corte Costituzionale ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 21-nonies, comma 1, della L. n. 241/1990, ritenendo che la previsione della scadenza di 12 mesi per l’esercizio del potere di annullamento degli atti autorizzatori, senza eccezioni o distinguo per gli interessi sensibili, non sia manifestamente irragionevole o lesiva del principio di tutela del patrimonio storico e artistico nazionale e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione.

Alla base della ricostruzione operata dalla Corte Costituzionale è valorizzato il passaggio dalla logica della ‘preminenza’ a quella del ‘servizio’ che connota il potere amministrativo nel suo ancoraggio costituzionale e che ha orientato il legislatore nella progressiva riduzione del termine concesso alla Pubblica Amministrazione per l’esercizio del potere di autotutela (attualmente è all’esame del Parlamento^[1] un ulteriore abbassamento del termine da dodici a sei mesi).

Sul piano generale, la Sentenza rimarca come il riesame del provvedimento, pur mosso da ragioni di legittimità, non costituisce espressione del potere già esercitato, bensì di un altro potere riconosciuto in via generale all’amministrazione, quello dell’annullamento d’ufficio che, proprio perché diverso da quello esercitato e su cui va a incidere, è assoggettato a regole specifiche, quanto a presupposti, a disciplina procedimentale e a portata della discrezionalità di cui la funzione di autotutela è espressione.

Dall’altro lato, la Consulta sottolinea come la tutela dell’interesse culturale (e, in generale degli interessi sensibili) debba essere garantita nell’ambito del procedimento amministrativo di primo grado per il tramite delle plurime regole a garanzia degli interessi pubblici di rango costituzionale dettate dalla Legge sul procedimento o dalle leggi settoriali, quali il Codice dei beni culturali.

Posto che, secondo la Corte, l’interesse primario è adeguatamente protetto nella sua ponderazione “in primo grado”, nella decisione di secondo grado non è irragionevole che il regime ordinario dell’autotutela e l’operare del termine per il suo esercizio si applichi anche all’interesse alla tutela del patrimonio storico e artistico.

Nell’annullamento d’ufficio, dunque, il punto di equilibrio della dialettica tra gli interessi in gioco è dato dalla “variabile tempo”: al fluire di un congruo tempo determinato acquisiscono prevalenza altri interessi di rilievo costituzionale, quali la posizione di matrice individuale dell’affidamento del destinatario del provvedimento favorevole (naturalmente se meritevole di tutela per non essergli rimproverabili false dichiarazioni e false rappresentazioni di fatti rese all’amministrazione nel procedimento), e l’interesse di matrice collettiva alla certezza ed alla stabilità dei rapporti giuridici pubblici. 

In quest’ottica viene evidenziato come l’esigenza di irretrattabilità del provvedimento amministrativo ampliativo oltre un tempo definito trascenda il rapporto tra amministrazione e amministrato, in quanto il titolo pubblico condiziona fortemente le relazioni giuridiche che quest’ultimo intrattiene con i terzi, tanto con riguardo alla circolazione dei beni che ne sono oggetto, quanto con riguardo alle attività degli amministrati che li presuppongono.

Quindi, secondo la Corte, diversamente opinando l’inoperatività del termine finale fisso per l’esercizio del potere di annullamento dei provvedimenti autorizzatori potrebbe generare una situazione di incertezza nella vita dei cittadini e delle imprese idonea a incidere negativamente, in un’ottica più complessiva, sulle dinamiche del mercato (come nella specie su quello dell’arte) e sulla fiducia degli investitori: in definitiva, sull’affidabilità del “sistema Paese”.

Il “tempo” viene dunque valorizzato quale fattore determinante della sicurezza giuridica ormai non solo nei rapporti tra privati ma anche nelle relazioni tra privati e amministrazione, concorrendo a realizzare il descritto mutamento di paradigma di tali relazioni, incise dall’attuale concezione del potere pubblico nel suo ancoraggio costituzionale.

Certamente, la Sentenza n. 88 del 26.06.2025 della Corte Costituzionale avrà un rilevante impatto su tutti i procedimenti amministrativi in autotutela pendenti e futuri.

Lo Studio Legale Dal Piaz organizza il convegno gratuito, in presenza ed online, intitolato “IL PATRIMONIO AMBIENTALE E CULTURALE TRA TUTELA E VALORIZZAZIONE: SERVIZI ECOSISTEMICI E CONSERVAZIONE” che avrà luogo venerdì 11 luglio 2025, dalle ore 9.30 alle ore 13.00, presso il Circolo dei Lettori di Torino.

Il convegno intende offrire un’articolata panoramica, con riflessioni teoriche ed esame di casi pratici, delle principali questioni legate alla protezione ed alla valorizzazione del patrimonio naturale e culturale ed ai servizi ecosistemici, mediante il coinvolgimento di figure istituzionali e professionali esperte, ed è rivolto ad amministratori, pubblici funzionari, imprese, professionisti, studenti ed addetti ai lavori.

In particolare, in seguito ad una breve introduzione curata dall’Avv. Francesco DAL PIAZ e dall’Ing. Giorgio SANDRONE sulle tematiche più attuali che interessano gli interpreti, sia dal punto di vista tecnico che legale, l’Arch. Silvia GAZZOLA illustrerà il ruolo centrale della Soprintendenza nella salvaguardia del patrimonio culturale e paesaggistico, approfondendo gli strumenti normativi e operativi a disposizione dell’amministrazione per garantire la conservazione dei beni storici, artistici e ambientali, con uno sguardo concreto sulle attività di tutela.

Successivamente, l’Arch. Luigi VALDEMARIN presenterà il complesso intervento di restauro del giardino storico della Palazzina di Caccia di Stupinigi, un sito di eccezionale valore architettonico e ambientale. Il contributo evidenzierà come le pratiche di restauro siano state integrate con gli obiettivi di tutela della biodiversità e degli habitat naturali, dimostrando la possibilità di coniugare il rispetto per la storia con le esigenze di sostenibilità ecologica.

Infine, il contributo congiunto di Cristina MIJNO e Francesca FERRATO avrà ad oggetto l’analisi e la sperimentazione dei criteri per l’individuazione e la valutazione dei servizi ecosistemici, ovvero i benefici che la natura fornisce all’uomo. Saranno presentati i metodi ed primi casi applicativi, e svolte riflessioni metodologiche utili a integrare questi aspetti nei processi decisionali, con l’obiettivo di rendere più sostenibili le scelte di uso del suolo.

Relatori

• Avv. Francesco DAL PIAZ;
• Ing. Giorgio SANDRONE (Consigliere dell’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Torino e Coordinatore della Rete Professioni Tecniche del Piemonte);
• Arch. Silvia GAZZOLA (Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Torino) con un intervento sul tema “LA TUTELA DEL PATRIMONIO CULTURALE E PAESAGGISTICO: IL RUOLO DELLA SOPRINTENDENZA”;
• Arch. Luigi VALDEMARIN (Responsabile Ufficio Tecnico Fondazione Ordine Mauriziano), sul tema “IL RESTAURO DEL GIARDINO STORICO DELLA PALAZZINA DI CACCIA DI STUPINIGI: ARMONIZZAZIONE DELLE ESIGENZE DI TUTELA DEL PAESAGGIO, DELLA BIODIVERSITA’ E DEGLI HABITAT IN UN SITO DI ALTO VALORE STORICO E MONUMENTALE”;
• Dott.ssa Cristina MIJNO (Pianificatore Territoriale) e Ing. Francesca FERRATO, sul tema “PRIME ESPERIENZE NELL’APPLICAZIONE DEI CRITERI PER LA DEFINIZIONE DEI SERVIZI ECOSISTEMICI”. 

Il seminario è in corso di accreditamento presso l’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Torino e l’Ordine degli Architetti di Torino.

Per info e iscrizioni: info@studiolegaledalpiaz.it

In una recente Sentenza il Consiglio di Stato ha chiarito gli elementi qualificanti un intervento di ristrutturazione edilizia “ripristinatoria”, che consentono la distinzione rispetto ad un intervento di nuova costruzione, alla luce delle modifiche apportate al Testo Unico Edilizia dal D.L. n. 69/2013.

Il caso.

La vicenda giudiziaria trae origine dal ricorso promosso avverso un provvedimento adottato da un Comune, il quale aveva negato il rilascio di un permesso di costruire per lavori di risanamento conservativo, abbattimento di barriere architettoniche e recupero funzionale di un immobile.

In particolare, tra gli altri motivi ostativi, l’Amministrazione comunale aveva rilevato che l’intervento oggetto del titolo abilitativo richiesto non rientrava nella nozione di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, come modificato dall’art. 30, comma 1, lett. a) del D.L. n. 69/2013 (convertito con modificazioni dalla L. n. 98/2013), bensì in quello di nuova costruzione in considerazione della mancanza degli elementi da ricostruire alla data di entrata in vigore della novella normativa. 

Contro il predetto provvedimento è insorta la proprietaria del manufatto, contestando in particolar modo la qualificazione dell’intervento edilizio operata dal Comune: all’esito del giudizio di primo grado, tuttavia, il TAR adito ha respinto il ricorso ritenendo, al pari dell’Amministrazione comunale, che l’intervento in questione non potesse essere qualificato come “ristrutturazione edilizia” in quanto eseguito su un manufatto perito prima dell’entrata in vigore della nuova definizione.

Dunque, la proprietaria ha promosso il giudizio di appello innanzi al Consiglio di Stato, censurando la statuizione di primo grado e contestando nuovamente la ricomprensione dell’intervento proposto nel novero della “nuova costruzione”.

La definizione normativa di “ristrutturazione edilizia”.

Prima di esaminare nel dettaglio la soluzione proposta dal Consiglio di Stato è necessario richiamare la definizione degli interventi di “ristrutturazione edilizia”, modificata a seguito della disciplina del 2013.

Nello specifico, l’art. 3, comma 1, lett. d) del Testo Unico Edilizia (TUE), nella sua formulazione vigente fino al 20.08.2013, qualificava come “”interventi di ristrutturazione edilizia”, gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica”.

Il D.L. n. 69/2013, convertito con modificazioni dalla L. n. 98/2013, ha modificato la citata disposizione del TUE ricomprendendo tra gli interventi in questione, per quanto d’interesse, anche quelli “volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza”.

In merito a tale innovazione parte della giurisprudenza ha fornito un’interpretazione “restrittiva”, adottata anche dal TAR che ha deciso il giudizio di primo grado nel caso in esame, per cui il modificato art. 3, comma 1, lett. d) del TUE sarebbe applicabile solo agli immobili periti o demoliti dopo l’entrata in vigore della L. n. 98/2013.

Secondo tale orientamento l’art. 30 del D.L. n. 69/2013 (che ha modificato la citata disposizione del TUE), essendo una norma irretroattiva, sarebbe applicabile solo pro futuro “se in ed in quanto i fatti presupposti si siano inverati, tutti, nel vigore delle nuove disposizioni. Di conseguenza, deve ritenersi che solo in relazione ad edifici crollati o demoliti in epoca successiva alla entrata in vigore della legge n. 98/2013, di conversione del D.L. n. 69/2013, sarebbe possibile che ne sia assentita la ricostruzione (non contestuale) come ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, come modificato dall’art. 30, comma 1, lett. a) del D.L. n. 69/2013” (Consiglio di Stato, Sez. V, Sent. n. 616/2023). 

La Sentenza: Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2857/2025.

Nell’esaminare la questione il Consiglio di Stato ha dapprima smentito il precitato orientamento giurisprudenziale, rilevando che la “nuova” previsione normativa non si applica necessariamente agli edifici crollati o demoliti in epoca successiva alla sua entrata in vigore della novella del 2013.

Sul punto, infatti, il Collegio ha richiamato il principio interpretativo delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione^[1] , per il quale la “retroattività normativa, infatti, è da apprezzarsi come sussistente allorquando una disposizione di legge introduca, sulla base di una nuova qualificazione giuridica di fatti e rapporti già assoggettati all’imperio di una legge precedente, una nuova disciplina degli effetti che si sono già esauriti sotto la legge precedente, ovvero una nuova disciplina di tutti gli effetti di un rapporto posto in essere prima dell’entrata in vigore della nuova norma, senza distinzione tra effetti verificatisi anteriormente o posteriormente alla nuova disposizione, pur essendo possibile separare ontologicamente gli uni dagli altri e non sussistendo tra i medesimi un rapporto di inerenza o dipendenza. Non è dato, invece, ravvisare la retroattività di una norma allorché essa disciplini status, situazioni e rapporti che, pur costituendo lato sensu effetti di un pregresso fatto generatore (previsti e considerati nel quadro di una diversa normazione), siano distinti ontologicamente e funzionalmente (indipendentemente dal loro collegamento con detto fatto generatore), in quanto suscettibili di una nuova regolamentazione mediante l’esercizio di poteri e facoltà non consumati sotto la precedente disciplina”.

Tuttavia, la norma del 2013 è intervenuta sulla qualificazione dell’intervento edilizio di ristrutturazione edilizia, applicabile a tutte le condotte, facoltà e poteri che non si sono ancora consumati integralmente sotto la precedente disciplina: pertanto, la modificata previsione del TUE si applica agli edifici crollati o demoliti indifferente prima o dopo la data di entrata in vigore della novella purché, nel secondo caso, vengano posti in essere gli interventi ricostruttivi volti al ripristino di edifici, o di parti di essi, e sia possibile accertarne la preesistente consistenza.

Secondo il Consiglio di Stato, dunque, la ristrutturazione edilizia riguarda tutti gli interventi finalizzati alla trasformazione edilizia mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e, tra questi interventi, si annoverano anche quelli ripristinatori mediante ricostruzione, essendo irrilevante la circostanza per cui l’edificio non sia ancora crollato al momento della entrata in vigore della precitata norma, come conferma l’utilizzo dall’avverbio “eventualmente”, ed assumendo invece importanza il fatto che l’intervento ripristinatorio dell’edificio avvenga dopo l’entrata in vigore della norma.

In sostanza, secondo l’interpretazione giurisprudenziale in esame, ai fini dell’applicabilità del “nuovo” art. 3, comma 1, lett. d) del TUE è rilevante solo che l’intervento ripristinatorio venga posto in essere dopo l’entrata in vigore della modifica normativa del 2013, anche se l’immobile è perito o è stato demolito prima.

Inoltre, quanto all’errata qualificazione dell’intervento proposto come “nuova costruzione” invece che come “ristrutturazione edilizia”, operata nella fattispecie dal Comune e confermata dal TAR, il Consiglio di Stato ha rilevato che l’elemento differenziante le due tipologie di interventi consiste nella preesistenza del manufatto e nella possibilità di pervenire ad un organismo in tutto o in parte diverso dal preesistente.

Invero, nella statuizione in commento, il Collegio ha precisato che “L’essenza della nozione di ristrutturazione edilizia è che l’intervento deve agire sull’edificio preesistente al fine di dare continuità all’immobile pregresso, crollato o demolito. In altre parole la ristrutturazione edilizia non può mai prescindere dall’obiettivo di recupero del singolo immobile che ne costituisce oggetto. Anche la giurisprudenza amministrativa, nel definire il concetto di ristrutturazione edilizia, ha costantemente ribadito che gli interventi descritti dall’art. 3, lettera d) devono iscriversi pur sempre in un’attività di recupero sul patrimonio edilizio “esistente”, il cui limite è segnato appunto dalla preesistenza di un manufatto da ristrutturare o risanare, ossia di un “organismo edilizio dotato di mura perimetrali, strutture orizzontali e copertura“ (Cons. Stato, Sez. II, 15 dicembre 2020, n. 8035). La finalità “conservativa” sottesa al concetto di ristrutturazione postula, pertanto, la possibilità di individuazione del manufatto preesistente come identità strutturale, già presente nella realtà materiale quale specifica entità urbanistico- edilizia esistente nella attualità. Deve, cioè, trattarsi di un manufatto che, a prescindere dalla circostanza che sia abitato o abitabile, possa essere comunque individuato nei suoi connotati essenziali, come identità strutturale, in relazione anche alla sua destinazione (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 24 ottobre 2020, n. 6455). Solo nella nuova costruzione vi è, quindi, un quid novi rappresentato da un manufatto dapprima non esistente. Sempre di nuova costruzione e non di ristrutturazione si dovrà parlare qualora la ricostruzione di un intero fabbricato, diruto da lungo tempo e del quale residuavano, al momento della presentazione dell’istanza del privato, solo piccole frazioni dei muri, di per sé inidonee a definire l’esatta volumetria della preesistenza, in quanto l’effetto ricostruttivo così perseguito mira non a conservare o, se del caso, a consolidare un edificio comunque definito nelle sue dimensioni, né alla sua demolizione e fedele ricostruzione, bensì a realizzarne uno del tutto nuovo e diverso. In buona sostanza, il rilascio di un titolo edilizio per procedere alla ristrutturazione è subordinato alla possibilità di individuare, in maniera pressoché certa, l’esatta cubatura e sagoma d’ingombro del fabbricato su cui intervenire; solo se è chiara la base di partenza, è possibile discutere l’entità e la qualità delle modifiche apportabili (Cons. Stato, Sez. V, 3 aprile 2000, n. 1906)”.

Venerdì 11 aprile 2025, presso la “Sala Grande” del Circolo dei Lettori di Torino, si è tenuto l’interessante convegno (in presenza ed in webinar) “Tutela dell’ambiente attraverso la sostenibilità e l’efficientamento nell’edilizia moderna”, organizzato dallo Studio Legale Dal Piaz e dall’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Torino in collaborazione con l’Ordine degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti, Conservatori di Torino e la Fondazione per l’Architettura Torino.

L’evento ha rappresentato un’importante occasione per riflettere sulle attuali problematiche della sostenibilità edilizia nell’ottica di recuperare e di rigenerare il tessuto urbano preesistente.

Prof. Ing. Giuseppe FERRO: la rigenerazione urbana sostenibile

L’Avv. Francesco DAL PIAZ ha dato inizio al convegno presentando i relatori e le problematiche oggetto dei successivi interventi.

Il Prof. Ing. Giuseppe FERRO, Presidente dell’Ordine degli Ingegneri, ha illustrato il tema del riuso del patrimonio edilizio esistente con l’obiettivo di riqualificarlo e, soprattutto, di migliorare la sicurezza statica degli edifici. Gli interventi sugli immobili preesistenti necessitano di una preliminare conoscenza strutturale degli edifici grazie alla quale è possibile non solo riqualificare un immobile dal punto di vista estetico ma anche incrementarne la sicurezza. Grande interesse riveste la sperimentazione di soluzioni tecnologiche innovative quali gli esoscheletri sugli edifici, che consentono di intervenire su un immobile “modellandone” la struttura dall’esterno attraverso tecniche non invasive. L’esoscheletro consente infatti di adeguare sismicamente l’edificio ma anche di apportare miglioramenti in termini di efficientamento energetico e di riconversione dell’utilizzo.

Materia e memoria: il restauro dell’architettura moderna. Progetti e cantieri di ISOLARCHITETTI

Nell’ottica di recuperare e valorizzare il patrimonio edilizio esistente particolare rilievo rivestono gli interventi dello Studio ISOLARCHITETTI. Nel corso del convegno, l’Arch. Saverio ISOLA ha illustrato l’importanza di intervenire sugli edifici valorizzandone, senza stravolgerne i caratteri, la natura di opere “senza tempo”.

E’ stato presentato il progetto di realizzazione della nuova Biblioteca Civica Centrale a Torino Esposizioni. L’intervento, che si inserisce nella riqualificazione di tutto l’ambito del Parco del Valentino, intende valorizzare le potenzialità della meravigliosa struttura progettata dall’Arch. Ettore SOTTSASS e poi dall’Ing. Pier Luigi NERVI, per creare uno spazio innovativo di collegamento tra il Parco e la Città, in una delle più importanti porte d’accesso in Torino.

Analogamente, i progetti sul Teatro Nuovo e sul Palazzo della Borsa Valori si caratterizzano come riqualificazioni di interi comparti urbani. Fondamentali, in questa chiave, sono i materiali utilizzati e i sistemi di efficientamento energetico che in alcuni casi hanno previsto anche l’utilizzo di innovative coperture fotovoltaiche su edifici vincolati.

Certificare la sostenibilità degli edifici: casi di AI Studio

Nella direzione dell’efficientamento energetico e del recupero del patrimonio edilizio, l’Arch. Carlo MICONO (AI Studio – AI Engineering S.r.l.) ha associato la tematica della rigenerazione urbana con la crescente importanza assunta dai protocolli di certificazione della sostenibilità degli edifici. Le sfide della sostenibilità ambientale, per come declinate dall’agenda ONU e dall’Unione Europea attraverso la Direttiva europea sulle cd. “Case Green”, non possono essere implementate senza pensare alle emissioni di CO2 prodotte dagli edifici, al risparmio idrico, all’efficientamento energetico, all’uso di materiali riciclabili. In un’ottica di “lyfe-cycle assesment” è cruciale valutare l’impatto di tutto il ciclo produttivo dell’edilizia, pensando alla rigenerazione dell’edificio prima ancora di progettarlo. Lo studio delle certificazioni ambientali è stato accompagnato dall’illustrazione di alcuni importanti progetti realizzati dallo Studio AI, quali il Centro Paideia, Palazzo Novecento, “la Nuvola” Lavazza. 

I cantieri di Giuggia Costruzioni: tecniche costruttive ed edilizia sostenibile

Dalla prospettiva di una grande impresa di costruzioni nazionale, l’Arch. Marco GIUGGIA ha approfondito il tema della sostenibilità dell’intero processo edilizio attraverso la promozione di pratiche costruttive sostenibili che, partendo dalla scarsità delle risorse, consentano di riutilizzare quelle già esistenti generando meno rifiuti (in un’ottica, innovativa, di economia circolare applicata all’edilizia). La riduzione dell’impatto ambientale del processo produttivo può avvenire tramite il riutilizzo delle acque ma anche di materiali di scarto normalmente utilizzati nella produzione (quali gli oli esausti). A tal fine sono stati sottolineati il ruolo chiave delle tecnologie per realizzare le future costruzioni ma anche i problemi operativi derivanti dalla complessità della realizzazione dell’edilizia sostenibile (in particolare, l’approvvigionamento di energia). In uno sguardo proiettato al domani, particolare attenzione nelle tecniche costruttive è attribuita ai fattori climatici nella gestione impiantistica dei fabbricati.

Nel corso dell’intervento sono stati illustrati alcuni importanti progetti di cantiere realizzati dalla Società Giuggia Costruzioni, quali gli uffici amministrativi della nuova piastra multifunzionale APM nel Porto di Vado Ligure, l’orto rampante RPBW di Alassio, nonché l’implementazione di pratiche sostenibili (quali l’utilizzazione di tetti verdi, l’installazione di pannelli fotovoltaici e la gestione del ciclo delle acque in fase di cantiere) negli edifici a destinazione commerciale.

Premiazione vincitori dell’edizione 2024 del Premio nazionale Prof. Avv. Claudio DAL PIAZ

A chiusura del seminario ha avuto luogo la premiazione dell’edizione 2024 del Premio Nazionale Prof. Avv. Claudio DAL PIAZ, dedicato alle migliori tesi di Diritto Amministrativo. 

Il primo posto è stato assegnato al Dott. Filippo GALLI (Università degli Studi di Pisa, Dipartimento di Giurisprudenza) autore della tesi intitolata “Tendenze sistemiche e figure sintomatiche di una nuova relazione tra pubblico e privato nel diritto amministrativo ambientale italiano ed europeo”.

Al secondo posto la Dott.ssa Sara SCAZZOLA (Università degli Studi di Genova, Dipartimento di Giurisprudenza) autrice della tesi “Procedure di autorizzazione per gli impianti di produzione di energia rinnovabile: profili critici della disciplina”.

Il Dott. Antonio OFRIA (Università degli Studi di Parma, Dipartimento di Giurisprudenza, Studi politici e internazionali) si è aggiudicato il terzo posto grazie alla tesi dal titolo “Paradigmi regolatori e transizione energetica: un’analisi comparativa tra Italia e Stati Uniti”.

I tre vincitori hanno messo in luce gli aspetti più attuali che, dal punto di vista giuridico, vertono sugli strumenti di amministrazione condivisa per la pianificazione del territorio in un’ottica di rigenerazione urbana, sui regimi di autorizzazione delle fonti energetiche rinnovabili (in particolare a seguito della recente pubblicazione del Testo Unico Rinnovabili – D.Lgs. n. 190/2024) e, infine, sulla riqualificazione edilizia come strumento di attuazione della dimensione sociale della transizione energetica.

Il convegno ha centrato l’obiettivo di focalizzare le problematiche insieme agli aspetti tecnici e giuridici, colti da punti di vista innovativi e propositivi nell’ottica di “passare il testimone” alle nuove generazioni.